¿CÓMO SALIR DE LA TRAMPA DEL INFRAMUNICIPALISMO EN ARGENTINA Y NO MORIR EN EL INTENTO?

Una realidad preocupante: mas del 80% de los gobiernos locales argentinos posee menos de 10.000 habitantes, sin embargo tan sólo el 35% del total ha optado por el asociacionismo municipal como estrategia para promover el desarrollo local.


La República Argentina no es ajena a las dificultades emergentes del inframunicipalismo institucional. Este fenómeno -ampliamente estudiado en Europa- se ha vuelto frecuente en varias provincias del país, en donde se observa una gran cantidad de pequeños gobiernos locales sumamente dependientes de niveles superiores de gobierno, caracterizados por estructuras administrativas, poblaciones y presupuestos reducidos, lo que dificulta el ejercicio de las funciones demandadas por sus ciudadanos.
Múltiples razones explican el agudizamiento de este problema en Argentina durante las últimas décadas. En este sentido, a la histórica incapacidad de gestión de los gobiernos locales argentinos derivada del escaso desarrollo socioeconómico y del despoblamiento de sus territorios (factores que les impiden recaudar una masa de recursos suficientes para sostener una gestión eficiente y eficaz), a fines del siglo pasado se agregó un nuevo factor que agravó aún mas su marcada situación de debilidad institucional: el inicio de un brusco proceso descentralizador de la administración pública nacional, que delegó numerosas funciones y atribuciones a los gobiernos provinciales en el marco de un proceso de reforma del Estado de neto corte neoliberal que tiró la crisis fiscal del Estado nacional hacia abajo, desde la nación a las provincias primero y de éstas a los municipios. Como consecuencia de estos procesos, al presente los municipios ejercen buena parte de estas funciones casi con los mismos recursos (económicos, físicos y humanos) y atribuciones fiscales con los que contaban que hace unas décadas, lo que no ha hecho más que sobrecargar sus responsabilidades en la promoción del bienestar social de sus comunidades.
En Europa, el problema del inframunicipalismo ha sido abordado de diversas maneras, muchas de ellas cuestionadas por su carácter drástico y violatorio de la identidad y la cultura local, entre ellas la fusión y/o supresión de gobiernos locales considerados “inviables” por falta de dimensión o escala para el desarrollo. Para el caso argentino, caracterizado por la existencia de grandes extensiones territoriales despobladas y con elevados índices de subdesarrollo, la supresión o fusión de municipios no constituye una solución aceptable ni deseable. Lamentablemente, en numerosas oportunidades los gobiernos provinciales han promovido esta polémica alternativa, por lo general precedida por la sanción de leyes y la promoción de reformas constitucionales tendientes a limitar la creación de municipios con escasas capacidades de gestión.
En este sentido, actualmente casi todas las constituciones provinciales establecen mínimos poblacionales para la creación de gobiernos locales. Los límites fijados, sin embargo, suelen ser muy bajos (entre 500 y 1000 habitantes, aproximadamente) situación que en la mayoría de los casos estaría justificada por el aislamiento geográfico que presentan buena parte de éstas comunidades locales. Por todo lo anteriormente expuesto, consideramos que la solución más apropiada para superar los déficits de capacidad institucional asociados al inframunicipalismo en Argentina no es la supresión de municipios ni el establecimiento de mínimos poblacionales o presupuestarios, sino la promoción de procesos cooperativos y asociativos municipales voluntarios y ascendentes, orientados a potenciar el crecimiento socioeconómico de la comunidad local en un contexto competitivo global.
Ahora bien, tradicionalmente el gobierno nacional no ha promovido el asociacionismo municipal como estrategia para el desarrollo local. Recién durante la década del `90 se evidencian las primeras acciones en este sentido, entre las que podemos destacar la instrumentación de un Programa de Microrregiones Patagónicas (PMP) por parte del Ministerio del Interior en 1993; la reforma de la Constitución Nacional de 1994 (que reconoció la autonomía municipal y dejó implícito el principio de subsidiariedad); el Plan Nacional de Modernización de Gobiernos Locales (1999-2001) y el apoyo institucional y económico brindado a numerosos organismos intermunicipales del país durante los últimos años por parte de diversas dependencias públicas nacionales entre las que se destacan la Secretaría de Asuntos Municipales de la Nación, la Unidad Nacional de Preinversiones (UNPRE) y el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación.
Respecto del fomento o regulación del asociacionismo municipal en el ordenamiento jurídico provincial, llama la atención su ausencia en varias constituciones. En este sentido, al presente solamente ocho (8) cartas provinciales habilitan expresamente a sus municipios a constituir organismos intermunicipales, a saber: Buenos Aires, Corrientes, Río Negro, Chubut, La Rioja, Córdoba, Entre Ríos y Neuquén. En cuanto a la normativa de carácter infraconstitucional sancionada en las provincias, la misma resulta sumamente escasa y restrictiva, llegando al extremo en algunas provincias de prohibirse a los municipios celebrar acuerdos entre sí por los cuales se instrumenten la asignación de partidas presupuestarias propias para la realización de emprendimientos compartidos (construcción de obra pública y prestación de servicios) con otros municipios.
A modo de síntesis del escenario descripto, transcurridas dos décadas desde la creación de las primeras microrregiones y consorcios municipales en Argentina advertimos que la falta de políticas públicas y estímulos fiscales, económicos y legales que fortalezcan el reciente proceso de cooperación y asociacionismo municipal ha atentado contra la institucionalización de estas experiencias, desalentando la conformación de nuevas iniciativas y haciendo que muchos municipios y gobiernos locales sin jerarquía municipal prescindan del asociacionismo incluso cuando se presenta como una solución viable para la resolución de problemas comunes tales como la imposibilidad de acceder a tecnología y equipamiento costoso, duplicación de esfuerzos, falta de fuerza negociadora frente a terceros en materia de demandas comunes y/o de escala para generar o fortalecer actividades económicas con un alto impacto social que motoricen el desarrollo local en sus territorios.
Una situación sumamente preocupante si se tiene en cuenta que la mayoría de los problemas de los ciudadanos actualmente se desenvuelven y resuelven en el ámbito microrregional o metropolitano, lo que convierte a la cooperación y el asociacionismo municipal en una estrategia de gestión sumamente determinante para superar el dilema del inframunicipalismo institucional que aqueja a la mayoría de las provincias argentinas.

COMPLEJIDAD SOCIAL Y TEORÍA DE SISTEMAS. EN LA BUSQUEDA DE UNA REDEFINICIÓN DEL CONCEPTO DE SOCIEDAD.

Autor: Mgter Enzo Ricardo Completa.

Introducción.
Vivimos en un mundo altamente globalizado, en donde los acontecimientos que suceden en una parte del planeta repercuten de manera inmediata en la otra. Todo parece estar entrelazado, interconectado y enredado. La vertiginosa expansión de los mercados financieros y el aumento de la vincularidad social potenciaron la aparición de una profusa variedad de actores que sobrepasan los límites de los Estados, interactuando a escala planetaria y en tiempo real. La creciente complejidad social se manifiesta y profundiza, además, con la aparición de problemas de difícil resolución dentro del ámbito jurisdiccional de la nación. En este sentido, la lucha contra la pobreza, el lavado de dinero, el cambio climático o el terrorismo requiere de acciones cooperativas de carácter supranacional que exceden el ámbito de actuación de los gobiernos nacionales.
En adición a lo anterior, la expansión tecnológica, el abaratamiento de la información y la proliferación de las redes de comunicación y transporte han acortado las distancias culturales que antaño separaban a las sociedades del mundo. En consonancia, el mapa tradicional -el de los pasos internacionales y los límites fronterizos- ha comenzado a adquirir nuevas significaciones en la medida en que las economías nacionales se volvieron más permeables a la influencia de empresas y organizaciones globales.
Como consecuencia de estos cambios de carácter multidimensional se ha producido un aumento exponencial de la complejidad social. Ahora bien, ¿qué se entiende concretamente por sociedad compleja? ¿Contamos con las herramientas teóricas y metodológicas necesarias para aprehender a la sociedad moderna? ¿Cómo reducir la complejidad social? El presente ensayo pretende contribuir al conocimiento de la sociedad, tomando como base para su análisis la teoría de sistemas elaborada por Niklas Luhmann y el enfoque teórico de Danilo Zolo sobre complejidad social y sistema político. Una perspectiva teórica muy poco frecuentada debido a su inusitado nivel de abstracción, pero sumamente refrescante para la sociología y la ciencia política en tanto disciplinas que tienen a su cargo la difícil tarea de reducir la complejidad social.

Aproximación a los conceptos de complejidad y sistema.
La moderna teoría de la complejidad (complexity theory, en inglés) ha puesto de manifiesto que estamos insertos en sistemas inestables, en precario equilibrio, gobernados por las leyes de probabilidad, donde cambios relativamente pequeños pueden provocar una larga cadena de reacciones imprevisibles (Domingo, 2004).
Desde una perspectiva semántica el término complejidad hace referencia a objetos, fenómenos, procesos o sistemas compuestos por un número diverso de elementos relacionados e interdependientes que dan forma a un todo caótico, desordenado, confuso, complicado impredecible y/o inentendible. Desde el punto de vista del conocimiento científico, “ésta nueva propuesta teórica busca articular los parcelamientos disciplinarios a fin de construir un conocimiento multidimensional que se oponga a la supremacía de una ciencia sobre cualquier otra, a una omniracionalidad” (Morán Beltrán, 2006). Ahora bien, ¿cómo aspirar a construir un conocimiento no parcelado e indiviso, germen de una futura ciencia unificada, cuando los llamados “teóricos de la complejidad” aún no han logrado ponerse de acuerdo acerca de la mismísima definición del término complejidad?
Sorprendentemente, a pesar del auge que ha evidenciado esta teoría en las últimas décadas -especialmente en el ámbito de las llamadas “ciencias duras”, en los Estados Unidos y Europa- todavía no se ha formulado una definición que contemple todas las características e implicaciones del término complejidad en relación con los distintos campos disciplinares en los que puede ser aplicado. En este sentido, a pesar de los notables desarrollos teóricos alcanzados en ciertas disciplinas como el cálculo matemático, la teoría de la información, la computación o la topología dinámica, el concepto de complejidad es ciertamente ambiguo en el ámbito de las ciencias sociales. De hecho, actualmente pueden identificarse más de 60 diferentes definiciones para este término, destacándose entre todas ellas la clasificación propuesta por el premio Nobel de Economía, Herbert Simon (1976: 507-8), uno de los precursores en la materia, quien hace mas de tres décadas identificó siete diferentes medidas de complejidad relacionadas con:

1. La cantidad de componentes de los sistemas (cardinalidad).
2. El grado de interdependencia entre los mismos.
3. El nivel de decibilidad e indecidabilidad.
4. El contenido de información (de acuerdo a este criterio, los sistemas con varios componentes idénticos son menos complejos que los sistemas de tamaño comparable cuyos componentes son todos diferentes).
5. El número de parámetros o símbolos necesarios para describir a las teorías o sistemas.
6. La complejidad computacional (entendida como el máximo número esperado de pasos computacionales elementales requeridos para resolver un problema de una cierta clase).
7. La dificultad del problema (las medidas de dificultad del problema pueden ser vistas, al menos en algunas circunstancias, como una clase particular de medidas de complejidad computacional).

En términos generales, la mayoría de las definiciones elaboradas sobre el concepto de complejidad se encuentran vinculadas con la idea de sistema, esto es, con un conjunto de elementos o partes dinámicamente relacionadas entre sí en base a un cierto orden e integrantes de un todo. Así, desde una perspectiva típicamente luhmanniana, Guilherme Brandão afirma que los sistemas se construyen por la diferencia entre ellos mismos y el entorno en donde están contenidos respecto a graduaciones de complejidad, siendo que la complejidad del entorno -precondición de la existencia del sistema- es más grande que la complejidad del sistema (Brandão, 2008: 107)
Desde una perspectiva opuesta a esta teoría, Danilo Zolo sostiene que “el término complejidad no describe propiedades objetivas de fenómenos naturales o sociales. Tampoco denota objetos complejos en contraste con objetos simples. Antes bien, se refiere a la situación cognitiva en la cual se encuentran los agentes, ya se trate de individuos o de grupos sociales” (Zolo, 1992: 17) A los efectos analíticos, el autor distingue cuatro condiciones para el aumento de la complejidad social:

1- Aumento en la amplitud de las posibles elecciones y elevación en el número de variables que los agentes deben tener en cuenta en sus intentos de resolver problemas de conocimiento, adaptación y organización.
2- Aumento en la interdependencia de las variables. Las variaciones en el valor de una variable actúan, inevitablemente, sobre las otras (y éstas, pronto, sobre la primera) haciendo que la actividad de la cognición (y de la operación) sea, necesariamente, más difícil.
3- Aumento en la inestabilidad o turbulencia del medio ambiente y en la tendencia de sus variables a modificarse a lo largo de trayectorias veloces o impredecibles.
4- El estado de circularidad cognitiva alcanzado por los agentes que se vuelven conscientes del alto nivel de complejidad de su propio medio ambiente.

Esta cuarta condición de la complejidad, que en sí misma abarca a las tres primeras, acontece cuando los agentes toman en cuenta el hecho de que no están en condiciones de definir su medio ambiente en términos objetivos, esto es, mediante la neutralización de las distorsiones introducidas por su propia actividad cognitiva y, circularmente, que no están en condiciones de definirse a sí mismos sin hacer referencia a la complejidad y a la turbulencia del medio ambiente que, con el transcurrir del tiempo, condiciona y modifica sus propias actividades cognitivas. La situación en que se encuentran, por lo tanto, es de complejidad epistemológica (Zolo, 1992: 18)
Sobre la base de las anteriores consideraciones se advierte la existencia de al menos dos formas diferentes de aproximarnos al concepto de complejidad. Por un lado, como “atributo del sujeto”, cuando estamos ante la presencia de un objeto frente al cual nos reconocemos intelectualmente incapaces de comprender, y por el otro, como “atributo del objeto”, cuando aún entendiendo al objeto que se nos presenta lo percibimos como una realidad compuesta por un número elevado de componentes interconectados e interdependientes, con un alto grado de heterogeneidad, tendencia al cambio e inestabilidad en el entorno.
Ahora bien, si estudiamos detenidamente ambos enfoques, percibimos que los mismos no resultan incompatibles sino que se encuentran estrechamente relacionados. En este sentido, siguiendo a Pablo Navarro, “sólo ciertos sujetos, suficientemente complejos -psicológica y epistémicamente- están en condiciones de detectar la complejidad, y, eventualmente, de comprenderla. Y sólo la complejidad objetiva de determinadas realidades ha podido generar sujetos capaces de tomar conciencia de ella. La complejidad 'subjetiva' y la 'objetiva' están así, pues, sutil pero efectivamente relacionadas” (Navarro, 1996)

En la búsqueda de una redefinición del concepto sociedad.
La teoría sistémica de Niklas Luhman se inspiró en la obra de Talcott Parsons, de quien fue alumno en la Universidad de Harvard durante la década del sesenta. Para Luhmann el enfoque estructural-funcionalista de su mentor debía ser dinamizado mediante la utilización de diversas teorías provenientes de un sinnúmero de disciplinas científicas, entre ellas: la cibernética de segundo orden de Wiener, el cálculo matemático de George Spencer-Brown, el constructivismo radical de Von Foerster, la fenomenología de Husserl y, más recientemente, los análisis biológicos de los chilenos Humberto Maturana y Francisco Varela.
Todas estas disciplinas terminaron de refinar sus argumentos sobre el microsistema social dando forma definitiva a la famosa Teoría General de la Sociedad (Die Gessellschaft der Gessellschaft) publicada en el año 1997, después de treinta años de preparación. De acuerdo a Antonio E. Berthier, la obra de Luhmann pretende reconstituir a la teoría de sistemas como un aparato conceptual capaz de generar descripciones lo suficientemente complejas como para aspirar a absorber la complejidad de la sociedad moderna. Ahora bien, de acuerdo a Berthier, esta reconstrucción teórica se encuentra subordinada a su verdadero y legítimo objetivo: brindar a la sociología un nuevo instrumental de observación con un grado mayor de complejidad y abstracción que le permita redefinir su objeto de estudio, a saber: la sociedad (Berthier; 2001: 2).
Para Luhmann, el abordaje investigativo de la sociedad se encuentra rodeado de numerosas dificultades (entre ellas la carencia absoluta de referencias objetivas sobre éste término) las cuales han impedido a la sociología moderna alcanzar una determinación conceptual unívoca del mencionado objeto de estudio (Luhmann, 1998:27). Como consecuencia, desde hace un siglo se sigue recurriendo a los autores clásicos, a pesar de que éstos no dan cuenta de la complejidad del mundo contemporáneo. De ahí la imperiosa necesidad de confeccionar una nueva forma de hacer sociología, totalmente alejada del discurso sociológico tradicional, de las numerosas limitaciones teóricas, conceptuales y metodológicas del pasado.
Según dijera Gastón Bachelard, “frente a lo real, lo que cree saberse claramente ofusca lo que debiera saberse. Cuando se presenta ante la cultura científica, el espíritu jamás es joven. Hasta es muy viejo, pues tiene la edad de sus prejuicios” (Bachelard, 1979: 16). Con estas palabras el famoso epistemólogo francés introdujo el concepto de obstacles epistémologiques, con el cual significó que los conocimientos derivados de la tradición científica impiden un análisis científico adecuado provocando expectativas que en el mayor de los casos no pueden ser satisfechas.
En consonancia con estas proposiciones, Luhmann considera altamente improbable que una persona o disciplina pueda estudiar científicamente a la sociedad del presente partiendo de una serie de bloqueos cognitivos inconscientes propios de su tradición. Estos obstáculos que bloquean el conocimiento están presentes en la idea de la sociedad que hoy prevalece y se manifiestan en la forma de tres hipótesis que se relacionan y se sostienen recíprocamente:

- Que una sociedad está constituida por hombres concretos y por relaciones entre los hombres.
- Que las sociedades son unidades regionales, territorialmente delimitadas, por lo cual Brasil es una sociedad distinta de Tailandia, los Estados Unidos son una sociedad distinta de lo que hasta ahora se ha llamado Unión Soviética, y también Uruguay es una sociedad distinta de Paraguay.
- Y que las sociedades, por tanto, pueden ser observadas desde el exterior como grupos de hombres o como territorios (Luhmann, 1998: 31-32).

Para el caso específico del sistema político de la sociedad, el bloqueo cognitivo más importante que opera actualmente puede resumirse en la siguiente sentencia por todos conocida: sociedad y política son dos objetos distintos e incluso antagónicos. De acuerdo a este razonamiento, quienes ejercen funciones en el ámbito de las organizaciones formales de la esfera política (entiéndase en municipios, legislaturas, ministerios, gobernaciones, etc.) se encuentran alejados –y hasta contrapuestos- del conjunto de individuos que conforman la sociedad.
La aceptación generalizada de este tipo de argumentos, según Jorge Galindo, ha provocado que la sociología -alejándose de todo afán de cientificidad- tome partido por la sociedad en lo que se observa como una confrontación con el sistema político. De acuerdo a este autor, “la sociología, contagiada de periodismo y moral, apuesta por los atributos normativos de la sociedad a la cual conceptúa como opuesta a una política caracterizada por su corruptibilidad” (Galindo, 2004: 3)
La obra de Luhmann busca romper esta línea argumental que habla de sociedad y política como objetos antagónicos. Su objetivo consiste, básicamente, en construir un concepto de sociedad totalmente desligado de las anteriores limitaciones discursivas que la circunscribían a los límites geográficos de las naciones o provincias. La sociedad, para Luhmann, es algo mucho más grande que un sistema compuesto por las acciones recíprocas de los individuos. Ella no vive. Tampoco se organiza de un modo humano, en base a fronteras y líneas divisorias. No pesa lo mismo que el total de los hombres y no cambia de peso por cada uno que nace o muere. Resulta inútil, por tanto, el seguir aferrados a conceptos humanísticos o territoriales de la sociedad. Hoy más que nunca, la globalización hace que cada evento particular incida en la totalidad del acontecer social.
Naturalmente, Luhmann no niega la existencia del hombre ni ignora la relevancia de las diferencias geográficas, climáticas, lingüísticas o culturales que determinan la vida de las personas que habitan este planeta y las hacen comportarse de manera heterogénea. Su teoría, simplemente, renuncia a deducir de estos hechos un criterio para la definición de un concepto tan complejo y dinámico como el de sociedad. A su entender, la sociología obtendrá los instrumentos conceptuales necesarios para aprehender a la sociedad tan sólo si aprende a observar a su objeto de estudio como una distinción operativa entre sistema y entorno. He ahí la transformación más profunda de su teoría: ya no se habla de objetos sino únicamente de distinciones.

De la distinción primigenia a la diferenciación funcional del sistema social.
La distinción sistema-entorno constituye el punto de partida de la teoría de sistemas luhmanniana. Según ella, “un sistema no puede darse independientemente de su entorno, en cuanto que se constituye precisamente al trazar, mediante sus operaciones, un límite que lo distingue de lo que como ambiente, no le pertenece” (Corsi, Espósito y Baraldi, 1996: 148). Ahora bien, trazar un límite no significa aislar al sistema sino, solamente, diferenciarlo de lo que le es ajeno. Todo lo que se encuentre fuera de un sistema pertenece invariablemente a su entorno. Dentro de este entorno, por su parte, existen otros sistemas para los cuales el primero es visto como entorno. Que es sistema y que es entorno, de esta forma, se encuentra directamente relacionado con la perspectiva de la observación.
Respecto del sistema sociedad, la distinción se realiza gracias a la comunicación. Es ésta la que hace, diferencia y modifica a la sociedad (y por extensión a todos los sistemas) y no los individuos, sus roles o relaciones, que para Luhmann se ubican dentro del entorno de los sistemas. Lógicamente, los hombres participan en todos los sistemas parciales funcionalmente diferenciados que existen en la sociedad pero no forman parte de ninguno de ellos por definición. Los sistemas, afirma Luhmann, se encargan solamente de reproducir al propio sistema y no a las personas.
Ahora bien, sobre la base de estas consideraciones cabría preguntarse cómo configura el sistema social sus relaciones con el entorno, puesto que supuestamente no puede mantener ningún tipo de contacto con el mismo. A los efectos de dar respuesta a este interrogante, deben introducirse los conceptos de autopoiesis y acoplamiento estructural.
El primero de estos conceptos fue acuñado en la década del setenta por los biólogos chilenos H. Maturana, F. Varela y R. Uribe (1974), quienes lo crearon para designar a una forma específica de organización de los organismos vivos. Según ellos, dichos organismos se caracterizan por la capacidad de producir y reproducir por sí mismos los elementos que los constituyen, definiendo de esta forma su propia unidad. Cada organismo vivo, en este sentido, vive y se reproduce gracias a un retículo de operaciones intrínsecas y no gracias a una acción proveniente de su exterior.
La teoría sociológica de Niklas Luhmann, tomó este concepto y lo trasladó desde el plano de los sistemas vivos al de los sistemas sociales. Al entender de Luhmann, puede individualizarse un sistema autopoiético en todos los casos en los que se pueda individualizar a un modo específico de operación. Respecto de los sistemas sociales, sus operaciones se encuentran compuestas por comunicaciones, las cuales se producen solamente en el interior de los límites de estos sistemas con prescindencia de sus entornos. Dichos sistemas sociales son, pues, autoreferenciales, permaneciendo cerrados a flujos externos de comunicación no necesaria, improductiva o destructiva.
Ahora bien, para Luhmann los sistemas no son completamente autónomos o autosuficientes, sino que necesitan indefectiblemente de un número elevado de presupuestos factuales pertenecientes a su entorno. La reproducción de la comunicación, por ejemplo, presupone un montón de condiciones que normalmente se dan por supuestas, entre ellas, un ambiente físico apto, sistemas psíquicos que puedan participar de la comunicación, etc. Esta limitación de los sistemas fue notada por Luhmann quien ideó el concepto de acoplamiento estructural para denotar a la relación existente entre un sistema determinado y los presupuestos del entorno que deben presentarse para que pueda producirse la autopoiesis.
Como puede apreciarse, el concepto de acoplamiento estructural se encuentra íntimamente ligado al concepto de autopoiesis. Aunque diferentes, ambos se posibilitan mutuamente en el sentido de que ningún sistema puede operar de manera autopoiéticamente clausurada si no se encuentra estructuralmente acoplado a su entorno.
A diferencia de los autores clásicos de la teoría evolutiva -que en el caso de los organismos vivos atribuyen la evolución a cambios exógenos provenientes del medio ambiente- Luhmann sostiene que los sistemas pueden ser irritados por el ruido del entorno, pero no pueden constreñirse a la adaptación por el mismo ya que, en sentido estricto, todo sistema ya está adaptado al propio entorno. La evolución, de esta manera, se originaría en las propias operaciones del sistema.
Al decir de Luhmann, durante el transcurso de los siglos la evolución produjo en el interior de la sociedad un proceso de diferenciación funcional que dio origen a una multiplicidad de sistemas parciales entre los cuales se encuentra el sistema social y el sistema político. El binomio sociedad y política, en este sentido, no debería ser pensado en términos amigo - enemigo sino, únicamente, desde una perspectiva genitiva, en donde la sociedad es la progenitora y el sistema político uno de sus muchos descendientes.

Macrosistema social y sistema político.
Actualmente se reconoce a Niklas Luhmann como el autor de la última gran teoría sociológica de carácter omnicomprensivo de la sociedad. Según este académico heredero de la teoría sistémica de Talcott Parsons, la sociedad debe ser pensada como un gran sistema social que ordena todas las comunicaciones posibles entre los hombres sobre la base de una diferenciación funcional u operacional de los sistemas.
Para Luhmann todas las funciones de los sistemas son igualmente importantes y necesarias para la sociedad. Lejos de sucumbir ante el peso de los prejuicios provenientes de la tradición sociológica, sostiene que la sociedad moderna se organiza de manera acéntrica, sobre la base de una multiplicidad de sistemas autónomos ubicados en un mismo nivel jerárquico y sin un órgano central encargado de conducirla. Todo intento de centrar a una sociedad funcionalmente diferenciada sobre un determinado sistema parcial –asevera- no hará más que encaminarla hacia su destrucción (Pintos, 1998: 4)
Esta polémica teoría coloca al sistema político en una posición secundaria, esto es, relegado del clásico rol de centro o núcleo social que alguna vez le otorgaran los sociólogos ilustrados del S. XVIII, para quienes el sistema político se erigía como instancia general de coordinación social.
Nótese aquí, sin embargo, que Luhmann hace referencia al sistema político en general y no al Estado en particular, el cual es visto como un sistema de decisiones organizadas, diferenciado al interior del sistema político. Conviene detenernos un momento en este punto a los efectos de dilucidar el papel específico que le asigna el catedrático alemán al Estado dentro del sistema político. El mismo es definido como una organización delimitada a través de confines territoriales que facilita la función del sistema político, es decir, la toma de decisiones colectivas de carácter vinculante. Dentro de un Estado territorial particular coexisten diversos sistemas organizados según un esquema de centro y periferia. El centro está compuesto por el Estado, único foco de orientación de la totalidad de las organizaciones políticas que integran la periferia, entre ellas, los partidos políticos y las organizaciones no gubernamentales.
La función asignada al Estado, como se dijo, es la de ayudar al sistema político en la consecución de su fin. Para ello requiere invariablemente de poder, el cual se diferencia y se fija a través de un código que distingue entre superiores e inferiores. Desde la desaparición del sistema feudal en la Edad Moderna esto ha sido así, el Estado ha utilizado su enorme poder para obligar a su subordinados a aceptar decisiones políticas.
Actualmente, en cambio, desde amplios sectores académicos se sostiene que el Estado-nación ha entrado en crisis. Para muchos, la globalización y el renacer de los localismos están minando su legitimidad política. Sobre la base de este nuevo escenario, la teoría sistémica de Luhmann claramente inserta un nuevo clavo al féretro del Estado-nación toda vez que apuntala su desplazamiento de la función reguladora de la sociedad asignándole un mismo nivel de importancia en relación al resto de las organizaciones políticas de la periferia.
Ahora bien, que Luhmann sustente esta tesis no constituye una verdadera innovación teórica. En este sentido, durante las últimas décadas muchos analistas políticos le han asignado un rol residual al Estado-nación dentro del acontecer social. El verdadero y más polémico aporte de Luhmann al respecto reside en haber trascendido la crítica al Estado, englobando al sistema político dentro de los sistemas autónomos ubicados en un mismo nivel jerárquico dentro de la sociedad (Completa, 2010: 182).
Aunque pueda parecernos discutible, la rigurosa teoría de Luhmann llega a la conclusión de que el sistema político no resulta más importante para la sociedad moderna que el sistema del arte o de la religión. Lejos de existir un centro rector de la vida social, los sistemas se acoplan estructuralmente diferenciándose de manera funcional por medio de sus operaciones. Toda una ruptura con los supuestos sociológicos de Marx, Weber y Durkheim

El sistema político como reductor de la complejidad social.
Desde la perspectiva sistémica, los aumentos de complejidad sobrevienen como consecuencia de incrementos en la variedad y el número de subsistemas autónomos y de aumentos en el número de sus elementos y relaciones dentro de los subsistemas. Así, la continua aparición de subsistemas como consecuencia de operaciones de segmentación, estratificación, jerarquización, diferenciación funcional, etc., aumenta la complejidad de los mismos en la medida en que reproduce la diferenciación entre sistema–entorno en su interior.
Adicionalmente, la complejidad de un sistema se acrecienta al aumentar la cantidad de sus elementos, la cantidad de relaciones y de condicionamientos entre elementos, y la cantidad de relaciones y condicionamientos entre relaciones. En este sentido, el aumento en la cantidad de elementos en un sistema genera que en un determinado momento ya no resulte posible para cada elemento relacionarse con la totalidad de sus pares, lo que hace al sistema más complejo todavía, ya que obliga a sus elementos a optar por una cierta cantidad de posibilidades de relación y no por todas, dependiendo de la complejidad del entorno que rodea al sistema.
Al respecto resulta interesante señalar que la limitación de las posibilidades de relación entre elementos (que, por definición, convierte a un sistema en otro de características más complejas) colabora a su vez en la reducción de la complejidad de este mismo sistema, en la medida en que acota la capacidad de relación de sus elementos, y con ello, el rango de posibles elecciones que puede efectuar cada uno de ellos dentro del sistema.
La complejidad del sistema social, de esta forma, estaría dada –en primer término- por un aumento de la cantidad y variedad de los subsistemas funcionalmente diferenciados dentro de la sociedad (económico, político, religioso, científico, legal, etc.) y –en segundo- por un aumento en la cantidad y variedad de las relaciones, condicionamientos y selecciones que deben efectuar los individuos en su vida diaria, fuertemente potenciadas por la diferenciación funcional y el desarrollo tecnológico evidenciado en el último siglo.
Puesto que no resulta factible reducir la cantidad de subsistemas funcionalmente diferenciados en la sociedad (ya que todos los subsistemas tienden a reproducirse a partir de la especialización operacional) la reducción de la complejidad social se produciría a partir de las operaciones del sistema político, cuya principal función es la de producir decisiones de carácter vinculante (respaldadas por el uso de la fuerza física o simbólica) destinadas a generar confianza y seguridad en los individuos a partir de la regulación selectiva de las posibilidades (riesgos sociales) a su disposición.
Solo a partir de la amenaza de una acción coercitiva el sistema político logra reducir la complejidad social, expresada como la excesiva cantidad de sucesos posibles, alternativas y decisiones que deben afrontar los individuos. Así, “mediante la emisión de órdenes que obligan a todos, y el uso de estructuras de disciplinamiento simbólicas, el poder político es capaz de lograr una limitación extensa del rango de experiencias posibles concebidas y realizadas por los miembros de un grupo. De este modo, hace que sean menos probables las oportunidades que cada miembro percibe como negativas, y con ello obtiene una coordinación pacífica más manejable del comportamiento de los individuos y un tranquilizador estado de equilibrio social” (Zolo, 1992: 81)
En términos generales, el sistema político prohíbe, dificulta, alienta o autoriza determinados comportamientos sociales a través de su estructura de poder, lo que hace más probable la ocurrencia de determinadas acciones o sucesos, generando una reducción de la complejidad social. He ahí la paradoja esencial de la teoría luhmanniana de sistemas: “solo la complejidad puede reducir la complejidad” (Luhmann; 1998: 49)

Consideraciones finales.
El análisis planteado partió de señalar que la idea de sociedad que prevalece actualmente se encuentra viciada de numerosos obstáculos epistemológicos propios de la tradición sociológica. ¿Cómo concebir al sistema global, entonces? ¿Cómo una sociedad de carácter mundial o como un conjunto de sociedades regionales territorialmente delimitadas?
Claramente, Luhamnn se manifiesta a favor de la primera postura. A su entender, el sistema autopoietico de esta sociedad puede ser descrito sin ninguna referencia a las particularidades regionales. Los límites regionales que dividen el planeta, de esta forma, deben concebirse como “convenciones políticas relevantes para la diferenciación segmentaria del subsistema político de la sociedad global” (Luhmann, 1997: 7) En consecuencia, no tiene sentido continuar hablando de la “sociedad argentina”, “latinoamericana” o “europea” puesto que la única sociedad que existe es la sociedad mundial, que comprende a todos los Estados nacionales con prescindencia de los límites geográficos, las soberanías y el derecho internacional.
Las aduanas y los pasos fronterizos no separan sociedades ya que los sistemas no poseen límites territoriales sino funcionales. La diferenciación interna del subsistema político en Estados se produce para facilitar la principal función de este subsistema, a saber: la toma de decisiones colectivas de carácter vinculante orientadas a reducir la complejidad social a través de una preselección de sucesos posibles para los individuos.
Desde esta perspectiva, la teoría de sistemas elaborada por Niklas Luhmann resulta sumamente valiosa para el análisis del subsistema político de la sociedad moderna, al presente irritado por el inusitado aumento de la complejidad social. Lejos, entonces, de centrar su atención en el discurso sociológico tradicional (que consideraba al subsistema político como centro rector del sistema social) o en las diferencias lingüísticas o culturales que determinan la vida de las personas que habitan las distintas jurisdicciones territoriales del planeta, Luhmann se muestra preocupado por la posibilidad cierta de que en un futuro cercano el sistema político no posea la capacidad de producir las decisiones necesarias para reducir la creciente complejidad social.
A su sensato entender, en el contexto de los actuales procesos globales y regionales que modificaron el rol de los subsistemas políticos modernos el peligro no se encuentra tanto en el surgimiento de un poder despótico o tiránico que coarte la capacidad de decisión individual y obligue a los ciudadanos a comportarse de manera uniforme y programada sino, justamente, en un déficit de poder que devenga en caos, confusión y desorden.






Bibliografía:

- ARIAS RENDÓN, Natalia. Partidos políticos: ¿héroes o villanos? Tesis de Maestría en Ciencias Políticas; FLACSO sede Ecuador, 1995.
- BACHELARD, Gastón. La formación del espíritu científico, México, Editorial Siglo XXI; 1979.
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PROPUESTA DE ADOPCIÓN DEL PRINCIPIO AUTONOMISTA EN LA CONSTITUCIÓN DE LA PROVINCIA DE MENDOZA.

Mgter. Enzo R. Completa.

Consideraciones preliminares:

La reforma de una constitución no es un hecho frecuente de la vida de los pueblos. Por el contrario, es un acontecimiento extraordinario y singular que amerita la implementación de mecanismos complejos, y que obliga, por tanto, a acometerla con ánimo abierto y comprometido.
Actualmente el Gobierno de la Provincia de Mendoza se encuentra impulsando una reforma constitucional, el quinto intento emprendido por las autoridades de la provincia desde el retorno de la democracia en el año 1983. Entre los asuntos que motivan la reforma se destaca el reconocimiento de la autonomía municipal, una deuda que posee la provincia desde el año 1994, cuando se reformó la Constitución Nacional (CN). El presente artículo pretende erigirse como un aporte al proceso de reforma constitucional destinado a fortalecer la adopción del principio autonomista municipal en la Constitución de Mendoza.

Autarquía vs. autonomía municipal: una discusión superada.

Durante la época de la independencia nacional las instituciones locales (denominadas cabildos) tuvieron un gran protagonismo político de la mano de los caudillos provinciales. Dicho protagonismo, sin embargo, duró muy poco, ya que en el año 1821 la Junta de Representantes de la Provincia de Buenos Aires –adicta al centralismo de Bernardino Rivadavia, por ese entonces Ministro de Gobierno del Gobernador Martín Rodríguez- disolvió por ley a los cabildos de la provincia por considerarlos instituciones arcaicas no acordes con los tiempos que corrían.
Quince años más tarde, aproximadamente, todas las provincias habían imitado la disposición de Buenos Aires, suplantando a sus instituciones locales por otras de carácter provincial. Como consecuencia de estas medidas, llegado el año 1853, los municipios ocupaban un lugar de escasa importancia dentro de la vida institucional argentina. “Prueba de ello lo constituye el hecho de que Alberdi no les dedicó párrafo alguno en su Proyecto de Constitución y que la Constitución sancionada aquel año apenas se ocupó de los mismos en la breve referencia que trae su artículo 5º”. (1)
Por intermedio de este artículo (2), la CN de 1853 impuso a las provincias la obligación de asegurar el “régimen municipal” (3), una frase que dividió a la doctrina nacional entre quienes interpretaban la letra de este artículo en el sentido de “municipio-gobierno” con facultades de autodeterminación política, y en el sentido de “municipio-administración”, entendido como institución dedicada a la solución de los conflictos domésticos de la comunidad y a la prestación de los servicios públicos locales, carente de influencia política en niveles importantes de decisión.(4)
Fue recién a partir de la reforma de la CN de 1994 cuando se reconoció la autonomía municipal. La reforma, al introducir el artículo 123º (mediante la ampliación del anterior artículo 106º) (5) cortó la vieja discusión que oscilaba entre considerar a los municipios como “meras delegaciones de los poderes provinciales circunscriptas a fines y límites administrativos” (6), o bien, como “entidades autónomas de segundo grado”. (7) En cuanto al artículo 5°, no fue modificado en la última reforma de la Carta Magna por estar incluido dentro del denominado “Acuerdo de Coincidencias para la Reforma Constitucional” suscripto el 14 de noviembre de 1993 por el entonces presidente Carlos Menem y el ex presidente Raúl Alfonsín.

Análisis del régimen municipal argentino:

El artículo 123º de la CN establece una nueva obligación a las provincias, la de asegurar el carácter autónomo a los municipios en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero. Conforme a esta prescripción, corresponde a las provincias reglamentar el alcance y contenido de esta autonomía en el ámbito de su propio territorio, lo que ha generado una multiplicidad de regímenes municipales con profundos matices en torno a la forma de organización, competencias, delimitación territorial y categorización de los municipios.
A los efectos analíticos, nos referiremos brevemente a cada uno de los órdenes de la autonomía municipal a los que hace referencia el artículo 123º de la CN:

- Orden institucional: Supone la posibilidad para los municipios de dictar su propia Carta Orgánica mediante una convención constituyente convocada a tales efectos. Las constituciones provinciales pueden categorizar a sus municipios determinando cuales de ellos detentarán este atributo y cuales no (autonomía plena y semiplena). Adicionalmente, pueden regular el alcance y contenido de las Cartas Orgánicas imponiendo requisitos básicos para su sanción, sometiendo estos documentos a revisiones profundas por parte del Poder Legislativo provincial e incluso a su aprobación o rechazo.

- Orden político: De acuerdo a este atributo no sólo se asegura a los municipios la potestad de elegir a sus autoridades y de regirse por ellas sino, también, a escoger entre distintas formas de gobierno y sistemas electorales, a determinar el grado de participación ciudadana en la gestión y a decidir sobre la elección y/o destitución de los funcionarios locales, siempre que estos aspectos no se encuentren regulados en la constitución provincial.

- Administrativo: Supone para los municipios la facultad de organizarse, administrar su gestión y ejercer el poder de policía local sin interferencia de ninguna autoridad de otro orden gubernamental, sea ésta provincial o nacional, pudiendo determinar libre y autónomamente qué servicios u obra pública debe prestarse y/o construirse, en que tiempos, con qué recursos y mediante que tipo de procedimientos.

- Económico-financiero: Este atributo importa para los municipios la libre creación y recaudación de impuestos, tasas, patentes, multas y contribuciones, destinadas a cubrir los gastos de la gestión local y a alcanzar sus fines.

Corresponde a las provincias -al dictar sus constituciones- reconocer a sus municipios todos los atributos de la autonomía municipal (autonomía plena) o bien, solamente, la autonomía política, administrativa, económica y financiera, con excepción de la autonormatividad constituyente (autonomía semiplena). En este sentido, el deber impuesto a las provincias de consagrar la autonomía municipal en sus constituciones no implica que todos los gobiernos locales deban gozar de este status jurídico. Como sostiene Horacio Rosatti –convencional constituyente en el año 1994- “corresponderá a cada provincia, atendiendo a su específica realidad, encuadrar las comunidades locales dentro de los ámbitos de autonomía señalados”.(8)
Del mismo modo, María Gabriela Ábalos considera que “en una misma provincia podrán coexistir municipios con un status de autonomía plena y otros con una autonomía semiplena o relativa acorde con su propia realidad. No obstante ello, lo que no podrá la provincia es desconocer la autonomía institucional a todos sus municipios, pues estaría incumpliendo el mandato constitucional ya que existiría un orden en el cual no se aseguraría un mínimo de autonomía”.(9)
Ahora bien, a pesar del carácter imperativo de las prescripciones constitucionales introducidas en la reforma de 1994 en materia de régimen municipal, las provincias de Santa Fe, Buenos Aires y Mendoza aún no han reconocido la autonomía municipal plena a ninguno de sus municipios.
El caso de Mendoza es ciertamente llamativo ya que su última reforma constitucional data del año 1916, lo que la convierte en la carta provincial más antigua del país. Una situación lamentable puesto que, en su momento, esta misma constitución fue considerada de avanzada en el mundo por reglamentar el trabajo de mujeres y menores e incluir el tratamiento de diversos derechos sociales con anterioridad a la sanción de las constituciones de Querétaro (1917) y Weimar (1919).
Respecto de la Constitución de Mendoza de 1916, cabe destacar que la misma estuvo fuertemente influenciada por Julián Barraquero, uno de los pensadores más brillantes que dio la política cuyana del siglo XX, defensor de la autonomía municipal y de la descentralización administrativa en la Convención Constituyente. Desafortunadamente, sus encendidas opiniones en torno a la autonomía de los municipios no se plasmaron claramente en la constitución provincial reformada, la cual relegó a los municipios al rol de meros administradores de las haciendas locales.
Con posterioridad al año 1916, la constitución provincial sufrió reformas fallidas en el año 1949 y 1965 y ocho enmiendas de un solo artículo en 1939, 1959, 1964, 1985, 1989, 1990, 1997 y 2005, efectuadas sin que se convoque a una Convención Constituyente.(10). Adicionalmente, se sancionaron dos leyes que declararon la necesidad de reforma total o parcial de la constitución de Mendoza (1987 y 2001). Lamentablemente, ambos intentos no prosperaron porque no se alcanzó la mayoría de votos requerida para convocar a la Convención Constituyente (mitad mas uno de los electores o empadronados a favor de la reforma, no de los votantes).

Lineamientos para una futura reforma del régimen municipal de Mendoza:

En base a las consideraciones realizadas, queda claro que el régimen municipal mendocino se encuentra en mora legislativa y constituyente, encontrándose pendiente su reforma total o parcial desde el año 1994. Para muchos juristas, esta situación no sólo menoscaba a la institución municipal en sí misma, sino que compromete seriamente la autonomía de la provincia de Mendoza, ya que podría acarrearle una posible declaración de inconstitucionalidad por infringir la supremacía constitucional, como asimismo la intervención federal.(11)
Desde la lógica política, consideramos sumamente improbable que la Corte Suprema de Justicia de la Nación o el Poder Ejecutivo Nacional apliquen alguna de estas sanciones a la provincia, lo cual no menoscaba la necesidad jurídica y política de modernizar el régimen municipal establecido en la Constitución de Mendoza.
En términos generales, coincidimos con quienes proponen reconocer la autonomía municipal en la Constitución Provincial manteniendo la estructura departamental y distinguiendo entre dos categorías organizativas municipales: municipios y comunas, siendo el número de habitantes el criterio distintivo entre una y otra. De acuerdo a esta propuesta, la Constitución Provincial deberá reconocer a todos los municipios de Mendoza su carácter autonómico pleno (en el ámbito institucional, político, administrativo y económico financiero); mientras que a las comunas solo se les negaría la autonomía institucional, pasando a regirse por la Ley Orgánica de Municipalidades que dicte o reforme la provincia.
No nos parece apropiado que la constitución reformada fije la cantidad de habitantes a tener en cuenta para la diferenciación entre municipios y comunas. “Si se desea darle perdurabilidad a la norma suprema provincial, debe dejarse tal aspecto en manos de la legislación infraconstitucional, lo que oportunamente permitirá receptar los cambios que surjan del crecimiento demográfico”.(12)
Respecto del procedimiento para la reforma, consideramos inadecuado reconocer la autonomía municipal a través de la enmienda o reforma de un solo artículo, conforme al procedimiento estipulado en el artículo 223º y concordante de la constitución provincial. Quienes plantean esta alternativa pretenden modificar el artículo 197º reconociendo una autonomía plena a la totalidad de los municipios y una autonomía semiplena a las comunas que se creen en su interior, dejando un amplio margen de reglamentación a la Ley Orgánica de Municipalidades y a las Cartas Orgánicas que se sancionen.
Si bien esta alternativa resulta mucho más factible en términos políticos que la realización de una reforma total o parcial, la enmienda de un solo artículo obligaría a los constituyentes a acotar demasiado el espectro de la reforma, relegando a un número importante de cláusulas y disposiciones.
De acuerdo al análisis efectuado, debería propiciarse una reforma integral del régimen municipal que no se limite al simple reconocimiento de la autonomía de los municipios sino que verse, además, sobre otros aspectos que completan la organización municipal, entre ellos: composición, elección y duración de los cargos electivos locales; representación de los departamentos en la Cámara de Senadores de la Legislatura; incorporación de mecanismos de democracia directa en la esfera local y reconocimiento de la capacidad impositiva municipal.
En adición a lo anterior, consideremos necesario incluir en la reforma un artículo por el cual se faculte expresamente a los municipios a crear organismos de cooperación intermunicipal para la prestación de servicios, realización de obras públicas, cooperación técnica y financiera y/o actividades de interés común de competencia municipal. Dicho artículo deberá reconocer el carácter de personas jurídicas públicas de naturaleza estatal a los organismos asociativos municipales que se creen en la provincia (microrregiones y consorcios, principalmente), siempre y cuando reúnan los requisitos básicos que la doctrina administrativa de la provincia establezca para asignarle a un ente este carácter, a saber: creación legal, finalidad pública específica y capital aportado por el Estado (en este caso por los municipios).
Si deseamos fortalecer las capacidades locales de gestión necesarias para que los municipios hagan frente de manera eficiente a las funciones asumidas tras el proceso descentralizador de la administración pública nacional, debemos avanzar cuanto antes hacia una pronta reforma de la constitución de Mendoza que reconozca la autonomía plena a la totalidad de sus municipios. Caso contrario, sólo seguiremos contribuyendo a recargar aún más las cansadas espaldas de nuestros gobiernos locales, aumentando las asincronías y desigualdades sociales existentes.


BIBLIOGRAFIA Y NOTAS:

1- BIANCHI, A. (1989) “La Corte Suprema ha extendido carta de autonomía a las municipalidades”. La Ley, Buenos Aires, pp. 52.

2- Articulo 5º de la CN: “Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo a los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones.”

3- La frase “régimen municipal” no figuraba en el proyecto original de la Constitución Nacional diseñado por Juan Bautista Alberdi. La frase fue incorporada por el convencional cordobés Juan del Campillo (quien luego tendría a su cargo la transcripción en puño y letra del primer original de la constitución) y fue aprobada sin discusiones por la asamblea. La polémica sobre el significado de la frase vendría después y se extendería hasta fines del siglo pasado.

4- FERNÁNDEZ, C. (2001) “La autonomía en los municipios argentinos”. En: Fernández Carlos (Coord.) Cuadernos de Economía Nº 56. Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, pp 12.

5- Articulo 123º de la CN: “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.”

6- Corte Suprema de Justicia de la Nación. Caso “Ferrocarril del Sud c/ Municipalidad de La Plata”. 1 de junio de 1911.

7- Corte Suprema de Justicia de la Nación. Caso “Rivademar, Ángela c/ Municipalidad de Rosario”. 21 de marzo de 1989. Esta sentencia reviste una enorme trascendencia pues, por su intermedio, se devolvió a los municipios la autonomía perdida 78 años atrás. Cabe aclarar que, con anterioridad a este histórico fallo, la Suprema Corte de Justicia de Mendoza había avanzado en el fortalecimiento de la autonomía municipal mediante los fallos: “Sayavedra c/ Municipalidad de Capital”; “Chiodelli c/ Municipalidad de Capital” y “Arenera Mendocina c/ Municipalidad de Luján de Cuyo.

8- ROSATTI, H. (1997) “Tratado de Derecho Municipal”. Tomo I, 2ª edición. Editorial Rubinzal Culzoni, Santa Fe, Argentina, pp. 107.

9- ABALOS, M. G. (2006) “Municipio y participación política. Análisis histórico, normativo y jurisprudencial”. Mendoza. EDIUNC, pp. 80.

10- Estas enmiendas fueron posibles porque el artículo 223º de la constitución provincial admite la reforma de un artículo por año siempre y cuando la Legislatura declare la necesidad de reforma de este artículo y el pueblo la vote afirmativamente en las posteriores elecciones provinciales a diputados.

11- ABALOS, M. G. (2007), pp. 901.

12- ABALOS, M. G. (2006), op. cit., pp. 87.

Políticas públicas para el fomento del asociativismo intermunicipal en la Provincia de Mendoza (Argentina) y la Diputación de Sevilla (España)

Mgter. Enzo Ricardo Completa.

1- Introducción.

Con distintos alcances y matices, la crisis del Estado de Bienestar y los procesos de descentralización administrativa generaron una nueva distribución de las funciones entre los diferentes niveles del Estado en Argentina y en España, aumentando la responsabilidad de los municipios en la gestión del bienestar local. El término asociativismo municipal traduce con cierta amplitud el extraordinario impulso que ha tenido la creación de organismos intermunicipales durante las últimas décadas, entendiendo por tales a aquellas entidades administrativas constituidas por la asociación voluntaria de dos o mas gobiernos locales, o entre aquellos y otras organizaciones públicas o privadas, para la prestación de servicios, realización de obras públicas y/o defensa y fomento de intereses comunes de competencia municipal.
El presente artículo analiza la normativa legal que sustenta este tipo de iniciativas y las políticas públicas desarrolladas por niveles superiores de gobierno para el fomento del asociativismo intermunicipal. Dado el desarrollo incipiente de articulaciones intermunicipales en Iberoamérica, se propone un análisis comparado entre la Provincia de Mendoza (Argentina) y la Diputación Provincial de Sevilla (Comunidad Autónoma de Andalucía - España), en donde la creación de estas entidades se encuentra en plena actividad. En función de estos desarrollos, reflexionaremos en torno a las restricciones institucionales más relevantes que dificultan la ejecución de proyectos articulativos entre municipios, lo que nos permitirá proponer algunos criterios para la modificación o elaboración de normas legales y políticas públicas destinadas a incrementar el asociativismo intermunicipal en Mendoza.

2- La articulación intermunicipal en la gestión local argentina y española.

Como consecuencia, principalmente, de la crisis del Estado de Bienestar y del proceso de descentralización de la administración pública evidenciado a fines del siglo pasado, los municipios argentinos asumieron una multiplicidad de nuevas funciones, las cuales al presente se ejercen casi con la misma estructura jurídica y atribuciones fiscales que hace unas décadas. En muchos casos, estas funciones exceden el ámbito de resolución territorial de los municipios, así como también sus propias capacidades institucionales, lo que comenzó a hacer atractiva la generación de políticas articulativas de carácter horizontal.
Dentro del arreglo institucional argentino, sobresalen dos tipos de organismos intermunicipales, ambos de creación voluntaria, espontánea y ascendente:

a- Consorcios: Entidades constituidas por dos o más gobiernos locales, o entre aquellos y otras organizaciones públicas o privadas, para la prestación de servicios y la construcción de obras públicas.

b- Microrregiones: A diferencia de los consorcios, suponen un compromiso más grande por parte de los gobiernos locales asociados, quienes se vinculan voluntariamente para construir una instancia de desarrollo mucho más vasta, orientada a potenciar el desarrollo socioeconómico de las comunidades locales.

De acuerdo a un estudio realizado por el Ministerio del Interior de la Nación, en el año 2002 existían 52 entes intermunicipales en la República Argentina (IFAM, 2003). Unos años mas tarde, Daniel Cravacuore y Adriana Clemente (2006) actualizaron este número a 76, de los cuales el 46% se encontraba ubicado en la región pampeana, el 18% en la región patagónica, el 16% en la región nordeste, el 13% en la región noroeste y sólo el 7% en la región cuyana.
Actualmente no contamos con un estudio que de cuenta de la evolución que ha tenido el fenómeno en el país, aunque sí para el caso de la provincia de Mendoza en donde hemos identificado nueve organismos intermunicipales (cinco microrregiones y cuatro consorcios), todos creados a partir del año 2000, cuando la crisis política y socioeconómica que aquejaba al país comenzó a afectar a los municipios con más fuerza que nunca.

Respecto del caso español, la creación de organismos intermunicipales (denominadas entidades locales) se encuentra fuertemente vinculada a la situación de fragmentación municipal o inframunicipalismo que caracteriza a la mayoría de sus provincias (Font y Parrado, 2000 y Arenilla Sáez, 2004), en donde se observa una gran cantidad de pequeños gobiernos locales sumamente dependientes de niveles superiores de gobierno, con escasas capacidades institucionales para gestionar las nuevas funciones asumidas tras el proceso descentralizador de la administración pública iniciado tras la transición democrática a finales de los años setenta.
En el régimen local español, se destacan cuatro tipos de organismos intermunicipales:

a- Consorcios: Entidad local conformada por dos o más municipios, o entre éstos y otras administraciones públicas (incluidas la administración autonómica y provincial, mancomunidades e incluso otros consorcios) o entidades privadas sin ánimo de lucro, quienes se asocian voluntariamente con fines de interés público de carácter local.

b- Áreas metropolitanas: Entidades locales integradas por municipios radicados en grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existen vinculaciones socioeconómicas que hacen necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras. Su creación, fórmula de administración, régimen económico y de funcionamiento se instrumenta por ley de las Comunidades Autónomas. Los municipios no pueden oponerse a su creación.

c- Comarcas: Creadas por leyes de las Comunidades Autónomas, las cuales determinan el ámbito territorial, composición y funcionamiento de los órganos de gobierno comarcales. Al igual que en el caso de los consorcios y las áreas metropolitanas, las comarcas pueden estar integradas por otros organismos públicos y/o privados. Cuando la comarca deba agrupar a municipios de más de una provincia, resulta necesario el informe favorable de las diputaciones provinciales respectivas.

d- Mancomunidades: Entidades locales integradas exclusivamente por municipios. Son creadas de manera voluntaria para la gestión de intereses comunes de competencia municipal. Se rigen por sus propios estatutos, los cuales regulan su ámbito territorial, objeto, competencias, órganos de gobierno, funcionamiento, recursos y plazo de duración.

En cuanto al desarrollo de los mencionados organismos asociativos en España, las mancomunidades de municipios constituyen las iniciativas de mayor impacto, tanto por su número como por el elevado porcentaje de municipios asociados (Riera Figueras, et. al., 2005: 151) En este sentido, de acuerdo a los últimos datos disponibles, el número de mancomunidades de municipios asciende a 1126, lo que representa al 60% de los municipios y al 50% de la población nacional (García Mesas, J., Ruiz, M. y Mélida Nativí G. (2010).
El éxito de estas iniciativas se debe, entre otras razones, a la sencillez de su proceso de creación, a su estructura organizativa poco compleja, a la posibilidad de modificación y ampliación de sus funciones con facilidad y a la ausencia de restricciones a la hora de disolver las mancomunidades o de incorporar municipios de otras provincias o no colindantes a alguno de sus miembros.
Ahora bien, en los últimos años el ritmo de crecimiento de las mancomunidades se redujo en favor de otras figuras de cooperación intermunicipal, que presentan, al parecer de muchos, una mayor flexibilidad tanto en relación a sus miembros como a su funcionamiento (Riera Figueras, et. al., 2005). En buena medida, este aparente declive de las mancomunidades se deriva de las políticas explícitas de fomento de otro tipo de iniciativas intermunicipales desarrolladas por niveles superiores de gobierno.
Éste parece ser el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, que claramente ha propiciado la creación de consorcios por sobre la figura de las mancomunidades, lo que se ha traducido en una mayor presencia de la primer iniciativa asociativa en el territorio andaluz.
A continuación realizaremos una breve aproximación al análisis del marco legal y las políticas de fomento para la conformación de organismos intermunicipales en la República Argentina y en España, en tanto variable que dificulta o facilita la institucionalización de las articulaciones intermunicipales y la implementación de los proyectos cooperativos entre gobiernos y entidades locales.

3- Fomento institucional para la articulación intermunicipal.

Con frecuencia se han señalado las asimetrías existentes entre las competencias legales que poseen los municipios y las funciones que realmente cada uno de ellos realiza, las cuales exceden con holgura a las primeras. Parte del análisis para comprender la dinámica de institucionalización de los organismos intermunicipales y su relación con los demás niveles de gobierno que constituyen su entorno de referencia supone el estudio de estas asimetrías, tarea indispensable para identificar las restricciones institucionales que condicionan la efectividad de las políticas asociativas elaboradas por los municipios y otros niveles de gobierno.
Giandoménico Majone considera a las instituciones dentro del conjunto de restricciones que operan como condiciones para el comportamiento racional de los actores políticos. De acuerdo a este autor, los analistas de políticas usualmente se ocupan de manera explícita de unas cuantas limitaciones que se pueden medir con facilidad, como las restricciones técnicas y presupuestarias, pero tienden a tratar las restricciones políticas e institucionales, si acaso, como aclaraciones o salvedades de último minuto que se agregan como apéndices a una estructura analítica ya establecida. (Majone, 1997: 109).
Un análisis competente de la factibilidad de estas políticas trataría de identificar todas las restricciones, separarlas de los obstáculos ficticios, evaluar su importancia para diferentes estrategias de ejecución y estimar los costos y beneficios del relajamiento de las restricciones que no sean absolutamente fijas. Como señala Majone, se cometería un grave error si se subestimaran las restricciones institucionales ya que, de manera inequívoca, limitan la libertad de acción de los gobernantes, políticos, burócratas, grupos de interés y ciudadanos comunes, obligándolos a actuar dentro de las reglas definidas por el marco institucional existente (Majone, 1997: 109)
En este sentido, el análisis de la correspondencia entre las fórmulas asociativas intermunicipales y las políticas de fomento de estas prácticas desarrolladas por niveles superiores de gobierno conforme a un arreglo institucional dado, nos permitirá efectuar una prospección acerca de los límites y posibilidades para la articulación intermunicipal en la provincia de Mendoza y en la Diputación Provincial de Sevilla, en el contexto inmediato de las políticas de descentralización estatal y en el más amplio de los procesos concurrentes señalados ut supra para el caso de ambos países.

3-1. Restricciones institucionales para el asociativismo intermunicipal en Mendoza.

Según se establece en el artículo 123º de la Constitución Nacional reformada en el año 1994, cada una de las veinticuatro provincias en que se divide el país debe dictar su constitución asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero. Ahora bien, a pesar del carácter imperativo de las disposiciones constitucionales, las provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Mendoza aún no han receptado la autonomía municipal en sus constituciones, con lo cual la situación de sus municipios se retrotrae a la época anterior al reconocimiento de la autonomía municipal por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Respecto del asociativismo intermunicipal en la legislación de las provincias, llama la atención su ausencia en varias constituciones. En este sentido, solamente siete provincias habilitan constitucionalmente a sus municipios a constituir organismos intermunicipales: Buenos Aires, Corrientes, Río Negro, Chubut, La Rioja, Córdoba y Neuquén. Por su parte, las constituciones de Salta, San Juan, Santiago del Estero, Chaco, Catamarca y Tierra del Fuego solo habilitan a sus municipios a firmar convenios entre sí para la satisfacción de intereses mutuos vinculados a la construcción de obras y prestación de servicios comunes. Por razones de espacio no analizaremos la normativa de carácter infraconstitucional sancionada en las provincias en materia de articulación intermunicipal. La misma, sin embargo, resulta sumamente escasa y limitada en cuanto a su contenido. En este sentido, solo hemos podido detectarla en las provincias de Chaco, Córdoba, Buenos Aires y Mendoza, lo cual nos da una idea de las restricciones reales y potenciales que deben afrontar los municipios argentinos al momento de desarrollar estrategias cooperativas interinstitucionales.
El caso de Mendoza es especial por varias razones. En primer lugar, porque la última reforma constitucional data del año 1916, lo que la convierte en la carta provincial más antigua del país, y en segundo, porque la escasa normativa de carácter infraconstitucional sancionada en materia de asociativismo intermunicipal resulta ciertamente restrictiva para los municipios, consiguiendo en la práctica el efecto opuesto al deseado por el legislador.
En este sentido, el artículo 75º inciso 3 de la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 1079 otorga a los Concejos Deliberantes la facultad de proveer y reglamentar los servicios de aguas corrientes, sanitarios, usinas de electricidad, gas, tranvías, teléfonos, y demás servicios análogos, ya sea por cuenta de la municipalidad o por concesiones, estableciendo que cuando la explotación de estos servicios comprenda más de un departamento, se requerirá sanción de cada una de las municipalidades afectadas, debiendo someterse asimismo a la aprobación de la Legislatura. Este requisito se erige como una importante restricción institucional a la articulación municipal en la provincia en tanto condiciona la cooperación para la provisión de servicios públicos a la decisión de un cuerpo colegiado perteneciente a un nivel superior de gobierno.
Otra importante restricción institucional para la cooperación intermunicipal se encuentra en la Ley N° 6.243/94, que habilita a los municipios a constituir, por convenio escrito, Concejos de Cooperación Intermunicipal (CCI). Según el artículo 3º, los convenios que originen estos concejos deberán contener, al menos, la acción a desarrollar en conjunto por los municipios; los aportes económicos y recursos para el cumplimiento del fin a emprender, las condiciones de su administración; la forma de distribución de los beneficios y la creación de un ente de control de carácter interjurisdiccional con participación del Poder Ejecutivo provincial, en caso de afectarse poderes concurrentes con la provincia. Respecto del funcionamiento de los CCI, la ley establece que los mismos deberán reunirse, como mínimo, una vez por mes. Las decisiones de los concejos, por su parte, deberán ser adoptadas por simple mayoría y no obligarán sino a aquellos municipios que las hubieran ratificado por ordenanza. No podría suponerse mayores detalles en orden a la imposición de restricciones institucionales a los municipios, a pesar del propósito confesado por la ley de promover la articulación intermunicipal. Seguramente por esta razón, hasta el momento no se creó ningún CCI en la provincia.
Finalmente, debemos hacer referencia a la ley Nº 6.957, que autoriza a los municipios a crear consorcios entre sí, con la nación, la provincia u otras provincias, para la promoción y/o concreción de emprendimientos de interés común que tengan como fin el fomento territorial y el desarrollo regional. Según se establece en su artículo 4º, “los consorcios serán autorizados a funcionar, previa aprobación de sus estatutos y demás requisitos legales que disponga la Dirección de Personas Jurídicas quien otorgará, cuando así corresponda, la personería jurídica propia a los consorcios”.
En este caso las restricciones a la articulación intermunicipal provienen de un órgano provincial meramente administrativo, el cual se encuentra habilitado para autorizar el funcionamiento de los consorcios, pudiendo denegarles su carácter de personas jurídicas por incumplir alguno de los requisitos legales fijados por esta misma repartición pública, hecho que en sí mismo importa una grave restricción a la autonomía municipal en tanto condiciona el funcionamiento de los consorcios al arbitrio de un órgano administrativo provincial.
A modo de síntesis del escenario descripto, desde el punto de vista del régimen legal el proceso asociativo intermunicipal en Argentina ha quedado librado a la iniciativa de las provincias, en aquellos casos en los que se han incorporado cláusulas específicas en las respectivas constituciones o en los que se han sancionado leyes que regulan la materia; y en otros, a la sola iniciativa de algunos jefes locales, quienes han generado estas formas asociativas sin el correspondiente respaldo normativo y bajo su exclusiva responsabilidad política y financiera.
En estos últimos casos -entre los que se destacan los organismos intermunicipales de Mendoza- el gobierno provincial casi no ha interferido en el proceso asociativo municipal pero tampoco ha generado políticas de apoyo o fomento a estas iniciativas. No ha ocurrido lo mismo con el orden nacional, que a pesar de su falta de competencia directa en la materia ha generado algunas políticas de apoyo a estas entidades asociativas, entre las que se destaca el Plan Nacional de Modernización de los Gobiernos Locales implementado durante el período 2000-2001 por la Subsecretaría de Asuntos Municipales del Ministerio del Interior.

3-2. Incentivos institucionales para el asociativismo intermunicipal en Sevilla.

La Constitución de 1978 dio un gran impulso a la creación de entidades intermunicipales, otorgando a las nacientes Comunidades Autónomas un papel relevante en el desarrollo de las corporaciones locales. Otro gran impulso para la asociación de municipios estuvo dado por la Ley Nº 7 de 1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), que reconoció el derecho de asociación de las entidades locales para la protección y promoción de sus intereses comunes.
Con posterioridad a esta ley, numerosas disposiciones normativas terminaron de definir el marco jurídico institucional que regula la creación, funcionamiento y fomento de los organismos intermunicipales, entre ellas los Reales Decretos Nº 382/1986 (que regula el funcionamiento de entidades locales), Nº 781/1986 (que armoniza las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local), Nº 1960/1986 (de población y demarcación territorial de las entidades locales), Nº 665/1990 (sobre cooperación económica del Estado a las inversiones de las entidades locales), Nº 705/2002 (que regula la autorización de las emisiones de deuda pública de las entidades locales), Nº 1263/2005 (que regula la cooperación económica del Estado a las inversiones de las entidades locales) y Real Decreto-ley Nº 5/2009 (de medidas extraordinarias para facilitar a las entidades locales el saneamiento de deudas pendientes de pago).
Conforme a los criterios dispuestos por la legislación estatal precedente, corresponde a los Parlamentos Autonómicos determinar las competencias y formas de organización administrativa de las entidades supramunicipales, competencia que en la práctica ha generado una regulación normativa sumamente diversa en cada una de las Comunidades Autónomas, dependiendo de sus realidades políticas y económicas.
En efecto, a través de la legislación y del desarrollo de diversos programas de fortalecimiento institucional, las Comunidades Autónomas han propiciado la creación de tipos específicos de entidades intermunicipales relegando a otras. Tal es el caso de las Comunidades Autónomas de Cataluña, Valencia, La Rioja, Murcia y del Principado de Asturias, que desde su propio Estatuto han apostado por la administración comarcal como fórmula de organización territorial (Barrero Rodríguez, 1995: 58). Por su parte, otras Comunidades Autónomas (como Aragón) han fomentado la creación de mancomunidades como primer paso para la futura creación de comarcas (Infante, 2003).
Finalmente, algunas Diputaciones Provinciales han impulsado la creación de consorcios debido a que esta figura asociativa permite la participación de niveles superiores de gobierno. Una política que, por un lado, contribuye a solucionar los problemas de financiación que poseen la mayoría de los organismos intermunicipales, pero que por el otro “constituye un freno y hasta cierto punto una tutela de la Diputación respecto de la iniciativa de los ayuntamientos de asociarse voluntariamente con los municipios que decidan y para los objetivos que libremente acuerden” (Riera Figueras, et. al., 2005: 154)
Para el caso específico de la Comunidad Autónoma de Andalucía, la Ley Nº 3/1983, de Organización Territorial, impuso al Concejo de Gobierno la tarea de fomentar “la utilización por los municipios de fórmulas asociativas encaminadas a lograr una distribución óptima de recursos escasos y a lograr la máxima funcionalidad en las inversiones públicas”. Entre las fórmulas asociativas impulsadas por la Comunidad Autónoma resalta la figura consorcial , los espacios metropolitanos y las mancomunidades. Respecto de las comarcas, se destaca su ausencia en la realidad política-administrativa andaluza, a pesar de encontrarse prevista su creación en el artículo 5º del Estatuto Autonómico, así como en la Ley de Organización Territorial de la Comunidad Autónoma.
Por último, cabe mencionar lo dispuesto por la Ley Nº 7/1993, de Demarcación Municipal, que autoriza a la Comunidad Autónoma a colaborar con las entidades intermunicipales mediante la asistencia técnica para su constitución, la entrega de subsidios y otras medidas de carácter financiero para la ejecución de obras y la prestación de servicios, y la determinación de prioridades en los planes provinciales y en los programas de cooperación municipal.

3-3. El rol de PRODETUR para el fomento del asociativismo intermunicipal en Sevilla.

En ejercicio de su autonomía y para el mejor cumplimiento de sus funciones, la mayoría de los 105 municipios de Sevilla han fundado una profusa variedad de organizaciones no gubernamentales denominadas sociedades de desarrollo, las cuales nuclean a una amplia gama de actores públicos y privados comprometidos con el desarrollo socioeconómico del municipio.
En una escala superior, las entidades locales de carácter supramunicipal afincadas en la provincia (mancomunidades, sociedades mercantiles y consorcios) también han creado sus propias sociedades de desarrollo, orientadas a promover y gestionar proyectos en sus territorios. Desde el año 2006, estas sociedades cuentan con el apoyo explícito de la Diputación Provincial de Sevilla, que creó una entidad denominada PRODETUR con el fin de promover el crecimiento de la provincia y de colaborar con el resto de las sociedades fundadas por los municipios y entidades locales.
La naturaleza jurídica de PRODETUR es ciertamente ambigua. Por un lado, se rige por el derecho privado, en tanto toma la forma de sociedad anónima, y por el otro, por el derecho público, ya que el único socio de esta sociedad es la Diputación Provincial, que realiza su función de promoción del desarrollo socioeconómico mediante gestión directa a través de una sociedad comercial (aportando para ello el 100% del capital societario). Como consecuencia de esta dualidad jurídica, las actuaciones de PRODETUR son mucho más ágiles y flexibles que las realizadas por la propia Diputación Provincial, lo que la hace particularmente atractiva para las sociedades de desarrollo intermunicipales que desean promover sus territorios a través de la implementación de programas mucho más dinámicos en cuanto a los tiempos administrativos necesarios para su ejecución.
A modo ilustrativo de esta situación, al presente PRODETUR presta asistencia técnica, jurídica y financiera a once de las diecinueve mancomunidades de Sevilla, quedando fuera de su ámbito de actuación aquellas que no se encuentran orientadas al desarrollo socioeconómico de sus territorios y que poseen funciones de carácter más específico o sectorial, como la prestación de servicios públicos. Respecto de las sociedades de desarrollo mancomunitarias, en la mayoría de los casos PRODETUR posee parte de su capital accionario, lo que le permite integrar sus Concejos de Administración. El rol de esta entidad, sin embargo, se limita al apoyo de los proyectos locales definidos por las Comisiones de Gobierno y los Plenos Municipales así como al diseño y ejecución de iniciativas propias vinculadas al desarrollo socioeconómico provincial, absteniéndose de intervenir en cuestiones de índole política local.
Además de las funciones de fomento mencionadas, PRODETUR posee programas de financiamiento de gastos corrientes para entidades locales (destinados al pago de servicios eléctricos, telefónicos y a contrataciones de personal), sin importar que las mismas se encuentren integradas por municipios pertenecientes a otras Diputaciones Provinciales. Durante el año 2009, por ejemplo, PRODETUR distribuyó una cifra superior al millón de euros, destacándose el subsidio entregado a la Mancomunidad de Fomento y Desarrollo de El Aljarafe por un total de ciento cincuenta mil euros.
En el último año la entrega de este tipo de subsidios se ha reducido en favor de la implementación de diversos programas de fortalecimiento institucional, entre los que se destaca el Proyecto Proempleo (orientado a la generación de políticas que favorezcan la inclusión social en el ámbito local), el Plan de Optimización Energética Municipal y la instalación de servicios de banda ancha en los municipios y comunidades rurales.

4- Balance de las experiencias asociativas.

Las articulaciones intermunicipales generadas en la República Argentina y en España poseen diferentes niveles de complejidad dependiendo de las variaciones que presentan en la cantidad, pertenencia territorial y características de los actores involucrados; del marco jurídico que las regula y del grado de desarrollo organizacional alcanzado, sin que puedan establecerse correlaciones o constantes entre estas variables, lo que dificulta la comparación de las experiencias asociativas.
En todos los casos, los municipios que integran microrregiones y consorcios en Mendoza mantienen vínculos limítrofes entre sí, lo cual nos habla de la importancia que todavía conservan las relaciones de vecindad en el ámbito local argentino. Respecto del caso sevillano, existe una minoría de organismos intermunicipales compuestos por municipios no contiguos entre sí e incluso pertenecientes a diferentes provincias o Comunidades Autónomas (en aquellos casos que lo permite la normativa autonómica), lo que no dificulta el normal funcionamiento de estos organismos.
Desde el punto de vista político, no se observa que la pertenencia partidaria de los intendentes y alcaldes municipales se presente como una variable relevante para la creación de los organismos intermunicipales, aunque sí para su continuidad. En este sentido, la mayoría de las entidades asociativas locales –tanto en Argentina como en España- fueron fundadas por intendentes o alcaldes de diferente signo político-partidario, lo que demuestra que a la hora de avanzar en los proyectos asociativos intermunicipales las autoridades municipales parecen haber dejado de lado los enfoques partidocráticos tradicionales, incorporando una visión de la política mucho más amplia y consensuada, tendiente a aunar esfuerzos y capacidades en pos de la obtención de soluciones a problemáticas comunes. En relación con el funcionamiento de los organismos intermunicipales, se advierte que la ausencia de lazos político-partidarios entre la mayoría de los intendentes asociados ha atentado contra la continuidad de los proyectos emprendidos por los organismos intermunicipales de la Provincia de Mendoza, en tanto y en cuanto una vez producido el recambio democrático de los líderes de estas iniciativas las mismas tendieron a disolverse. Esta situación no se presenta en Sevilla, en donde las iniciativas asociativas entre municipios se encuentran muy arraigadas en la historia y la tradición local.
En cuanto al desarrollo organizacional de los entes intermunicipales de la Provincia de Mendoza, resulta ciertamente escaso. En ninguno de los casos analizados se detectó el funcionamiento de órganos deliberativos, técnicos o de control, ni la presencia de planes estratégicos, reglamentos internos y/o manuales de funciones que aseguren la implementación de los proyectos asociativos, lo que habla del bajo nivel de complejidad organizacional de los proyectos intermunicipales y de su disfuncionalidad estructural para el logro de los objetivos y metas propuestas. Seguramente la falta de estímulos legales, fiscales y económicos que potencien la cooperación intermunicipal en la Provincia de Mendoza ha atentado contra la institucionalización de estas experiencias, desalentando la conformación de nuevas iniciativas asociativas entre municipios.
Un escenario diferente se presenta en la Diputación de Sevilla, en donde los organismos supramunicipales han alcanzado un alto grado de desarrollo organizacional y permanencia en el tiempo como consecuencia, básicamente, de la ausencia de restricciones institucionales significativas en la abundante legislación local española y de las políticas explícitas de fomento emanadas de niveles superiores de gobierno (entre las que se destaca el accionar de PRODETUR). Resulta llamativo, sin embargo, el bajo nivel de institucionalización del Área Metropolitana de Sevilla respecto de otras fórmulas asociativas. En este sentido, en repetidas oportunidades los municipios que la integran han manifestado su descontento hacia las autoridades provinciales por considerar desatendida su necesidad de contar con una organización administrativa acorde a las necesidades de sus habitantes. De acuerdo a Concepción Barrero Rodríguez, las respuestas a las necesidades de este tipo de ámbitos territoriales están llegando de forma puntual y por otras vías: las que ofrecen las mancomunidades de municipios –dotadas de un altísimo nivel de competencias- o las propiciadas por las normas de coordinación urbanística dictadas por la propia Comunidad Autónoma (Barrero Rodríguez, 1995: 96)
En cuanto a la asistencia técnica y económica brindada a los organismos intermunicipales por parte de niveles superiores de gobierno, los informantes consultados pertenecientes a los municipios de la Provincia de Mendoza coinciden en clasificarla como escasa o nula. Sobresale, solamente, el Plan Nacional de Modernización de Gobiernos Locales desarrollado por el Ministerio del Interior de la Nación en el año 2000, cuyo componente Nº 5 denominado “Plan de Desarrollo Microrregional”, alentó la conformación de microrregiones intermunicipales en el país hasta la renuncia del presidente de la Nación, Dr. Fernando de La Rúa, en diciembre del año 2001.
Adicionalmente, merece destacarse el servicio de capacitación y asesoramiento prestado por la Secretaría de Asuntos Municipales de la Nación durante los últimos años y la asistencia económica brindada por la Unidad de Preinversiones del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación, que otorgó créditos a las microrregiones Mendosur y Centro de la Provincia de Mendoza para la realización de estudios técnicos orientados al desarrollo socioeconómico de sus territorios en el marco del Programa Multisectorial de Preinversión II financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Respecto de la financiación de los organismos supramunicipales en Sevilla, la tendencia general de los mismos es a financiarse a partir de subvenciones provenientes de niveles superiores de gobierno, organismos públicos y entidades privadas nacionales o extranjeras , y en menor medida, a partir de aportaciones ordinarias y extraordinarias de los municipios asociados (en función de los criterios establecidos en sus Estatutos o leyes de creación).
Como sostiene Valentín Merino Estrada, son pocos los organismos supramunicipales que imponen y gestionan sus propias tasas y precios públicos por los servicios prestados, lo que entraña una gran debilidad para las mismas puesto que las hace dependientes de los subsidios y/o de las vicisitudes que atraviesen las haciendas de los municipios integrados. La definición de un marco general de financiación para organismos supramunicipales, con reglas básicas que impulsen la autogestión financiera, puede resultar conveniente para el funcionamiento de este tipo de organismos (Merino Estrada, 2005: 128) Seguramente esta medida no eliminará la necesidad de las aportaciones periódicas, e incluso de los subsidios, pero importará un importante avance hacia la autonomía financiera de este tipo de iniciativas.

5- Reflexiones finales.
La creación y desarrollo de organismos intermunicipales en España no sólo no es ajena e independiente de las normas legales y políticas públicas que emanan de las entidades autonómicas y provinciales sino que está directamente fomentada por ellas. No sucede lo mismo en Argentina, en donde la creación de organismos intermunicipales surgió como una respuesta adaptativa de los municipios a los procesos descentralizadores de la administración pública, esto es, como una herramienta de gestión innovadora aunque institucionalmente no consolidada ni fomentada por la legislación y por los niveles superiores de gobierno.
Como hemos señalado, la ausencia de reconocimiento de la autonomía municipal en el régimen municipal de Mendoza ha condicionado tanto la estructura como el desempeño de las microrregiones y consorcios públicos, imponiendo numerosas restricciones institucionales y económicas a la ejecución de tareas que requieren altos niveles de coordinación y complejidad.
En adición a lo anterior, la falta de políticas públicas –especialmente en el ámbito provincial- que fomenten el reciente proceso de articulación intermunicipal ha llevado a que muchas administraciones municipales no participen en este tipo de iniciativas, prescindiendo de la cooperación incluso cuando se presenta como solución viable a problemas específicos que los municipios no pueden resolver individualmente.
Propiciar cuanto antes una reforma constitucional que reconozca la autonomía municipal e institucionalice a los organismos intermunicipales podría ser el primer paso para extender la cooperación intermunicipal a todos los municipios de Mendoza. Dadas las dificultades políticas para concretar esta reforma, un avance en pos del fortalecimiento del asociativismo intermunicipal sería el dictado de una ley provincial que autorice a los municipios a disponer de recursos financieros y organizativos con este destino, librándolos de las restricciones administrativas y legales existentes, que limitan el uso de los recursos a las obras y servicios de cada municipio, restringiendo de este modo la realización de emprendimientos comunes.
En el futuro, aquellas administraciones municipales que posean una articulación débil con los gobiernos locales vecinos pasarán a depender exclusivamente de los avatares del mercado y de las transferencias de recursos del poder político central. Por el contrario, aquellos municipios que transiten la senda asociativa y promuevan la integración social y económica de la región en la que se asientan con independencia de las pertenencias partidarias o sectoriales obtendrán mayores cuotas de representación, autonomía y capacidad negociadora frente a terceros, alcanzando mayores beneficios para sus comunidades.

6- Referencias bibliográficas.

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• SANCHEZ BLANCO, Ángel (2006). Organización intermunicipal. Biblioteca de Derecho Municipal. Ediciones IUSTEL. Madrid, España.

COMPLEJIDAD SOCIAL Y TEORIA DE SISTEMAS. REDEFINIENDO EL CONCEPTO DE SOCIEDAD.

Autor: Mgter. Enzo Ricardo Completa.


Introducción.

Vivimos en un mundo altamente globalizado, en donde los acontecimientos que suceden en una parte del planeta repercuten de manera inmediata en la otra. Todo parece estar entrelazado, interconectado y enredado. La vertiginosa expansión de los mercados financieros y el aumento de la vincularidad social potenciaron la aparición de una profusa variedad de actores que sobrepasan los límites de los Estados, interactuando a escala planetaria y en tiempo real. La creciente complejidad social se manifiesta y profundiza, además, con la aparición de problemas de difícil resolución dentro del ámbito jurisdiccional de la nación. En este sentido, la lucha contra la pobreza, el lavado de dinero, el cambio climático o el terrorismo requiere de acciones cooperativas de carácter supranacional que exceden el ámbito de actuación de los gobiernos nacionales.
En adición a lo anterior, la expansión tecnológica, el abaratamiento de la información y la proliferación de las redes de comunicación y transporte han acortado las distancias culturales que antaño separaban a las sociedades del mundo. En consonancia, el mapa tradicional -el de los pasos internacionales y los límites fronterizos- ha comenzado a adquirir nuevas significaciones en la medida en que las economías nacionales se volvieron más permeables a la influencia de empresas y organizaciones globales.
Como consecuencia de estos cambios de carácter multidimensional se ha producido un aumento exponencial de la complejidad social. Ahora bien, ¿qué se entiende concretamente por sociedad compleja? ¿Contamos con las herramientas teóricas y metodológicas necesarias para aprehender a la sociedad moderna? ¿Cómo reducir la complejidad social? El presente ensayo pretende contribuir al conocimiento de la sociedad, tomando como base para su análisis el concepto de complejidad, la teoría de sistemas elaborada por Niklas Luhmann y el enfoque teórico de Danilo Zolo sobre complejidad social y sistema político. Una perspectiva teórica muy poco frecuentada debido a su inusitado nivel de abstracción, pero sumamente refrescante para la sociología y la ciencia política en tanto disciplinas que tienen a su cargo la difícil tarea de reducir la complejidad social.

Aproximación a los conceptos de complejidad y sistema.

La moderna teoría de la complejidad (complexity theory, en inglés) ha puesto de manifiesto que estamos insertos en sistemas inestables, en precario equilibrio, gobernados por las leyes de probabilidad, donde cambios relativamente pequeños pueden provocar una larga cadena de reacciones imprevisibles (Domingo, 2004).
Desde una perspectiva semántica el término complejidad hace referencia a objetos, fenómenos, procesos o sistemas compuestos por un número diverso de elementos relacionados e interdependientes que dan forma a un todo caótico, desordenado, confuso, complicado impredecible y/o inentendible. Desde el punto de vista del conocimiento científico, “ésta nueva propuesta teórica busca articular los parcelamientos disciplinarios a fin de construir un conocimiento multidimensional que se oponga a la supremacía de una ciencia sobre cualquier otra, a una omniracionalidad” (Morán Beltrán, 2006). Ahora bien, ¿cómo aspirar a construir un conocimiento no parcelado e indiviso, germen de una futura ciencia unificada, cuando los llamados “teóricos de la complejidad” aún no han logrado ponerse de acuerdo acerca de la mismísima definición del término complejidad?
Sorprendentemente, a pesar del auge que ha evidenciado esta teoría en las últimas décadas -especialmente en el ámbito de las llamadas “ciencias duras”, en los Estados Unidos y Europa- todavía no se ha formulado una definición que contemple todas las características e implicaciones del término complejidad en relación con los distintos campos disciplinares en los que puede ser aplicado. En este sentido, a pesar de los notables desarrollos teóricos alcanzados en ciertas disciplinas como el cálculo matemático, la teoría de la información, la computación o la topología dinámica, el concepto de complejidad es ciertamente ambiguo en el ámbito de las ciencias sociales. De hecho, actualmente pueden identificarse más de 60 diferentes definiciones para este término, destacándose entre todas ellas la clasificación propuesta por el premio Nobel de Economía, Herbert Simon (1976: 507-8), uno de los precursores en la materia, quien hace mas de tres décadas identificó siete diferentes medidas de complejidad relacionadas con:

1. La cantidad de componentes de los sistemas (cardinalidad).
2. El grado de interdependencia entre los mismos.
3. El nivel de decibilidad e indecidabilidad.
4. El contenido de información (de acuerdo a este criterio, los sistemas con varios componentes idénticos son menos complejos que los sistemas de tamaño comparable cuyos componentes son todos diferentes).
5. El número de parámetros o símbolos necesarios para describir a las teorías o sistemas.
6. La complejidad computacional (entendida como el máximo número esperado de pasos computacionales elementales requeridos para resolver un problema de una cierta clase).
7. La dificultad del problema (las medidas de dificultad del problema pueden ser vistas, al menos en algunas circunstancias, como una clase particular de medidas de complejidad computacional).

En términos generales, la mayoría de las definiciones elaboradas sobre el concepto de complejidad se encuentran vinculadas con la idea de sistema, esto es, con un conjunto de elementos o partes dinámicamente relacionadas entre sí en base a un cierto orden e integrantes de un todo. Así, desde una perspectiva típicamente luhmanniana, Guilherme Brandão afirma que los sistemas se construyen por la diferencia entre ellos mismos y el entorno en donde están contenidos respecto a graduaciones de complejidad, siendo que la complejidad del entorno -precondición de la existencia del sistema- es más grande que la complejidad del sistema (Brandão, 2008: 107)
Desde una perspectiva opuesta a esta teoría, Danilo Zolo sostiene que “el término complejidad no describe propiedades objetivas de fenómenos naturales o sociales. Tampoco denota objetos complejos en contraste con objetos simples. Antes bien, se refiere a la situación cognitiva en la cual se encuentran los agentes, ya se trate de individuos o de grupos sociales” (Zolo, 1992: 17) A los efectos analíticos, el autor distingue cuatro condiciones para el aumento de la complejidad social:

1- Aumento en la amplitud de las posibles elecciones y elevación en el número de variables que los agentes deben tener en cuenta en sus intentos de resolver problemas de conocimiento, adaptación y organización.
2- Aumento en la interdependencia de las variables. Las variaciones en el valor de una variable actúan, inevitablemente, sobre las otras (y éstas, pronto, sobre la primera) haciendo que la actividad de la cognición (y de la operación) sea, necesariamente, más difícil.
3- Aumento en la inestabilidad o turbulencia del medio ambiente y en la tendencia de sus variables a modificarse a lo largo de trayectorias veloces o impredecibles.
4- El estado de circularidad cognitiva alcanzado por los agentes que se vuelven conscientes del alto nivel de complejidad de su propio medio ambiente.

Esta cuarta condición de la complejidad, que en sí misma abarca a las tres primeras, acontece cuando los agentes toman en cuenta el hecho de que no están en condiciones de definir su medio ambiente en términos objetivos, esto es, mediante la neutralización de las distorsiones introducidas por su propia actividad cognitiva y, circularmente, que no están en condiciones de definirse a sí mismos sin hacer referencia a la complejidad y a la turbulencia del medio ambiente que, con el transcurrir del tiempo, condiciona y modifica sus propias actividades cognitivas. La situación en que se encuentran, por lo tanto, es de complejidad epistemológica (Zolo, 1992: 18)
Sobre la base de las anteriores consideraciones se advierte la existencia de al menos dos formas diferentes de aproximarnos al concepto de complejidad. Por un lado, como “atributo del sujeto”, cuando estamos ante la presencia de un objeto frente al cual nos reconocemos intelectualmente incapaces de comprender, y por el otro, como “atributo del objeto”, cuando aún entendiendo al objeto que se nos presenta lo percibimos como una realidad compuesta por un número elevado de componentes interconectados e interdependientes, con un alto grado de heterogeneidad, tendencia al cambio e inestabilidad en el entorno.
Ahora bien, si estudiamos detenidamente ambos enfoques, percibimos que los mismos no resultan incompatibles sino que se encuentran estrechamente relacionados. En este sentido, siguiendo a Pablo Navarro, “sólo ciertos sujetos, suficientemente complejos -psicológica y epistémicamente- están en condiciones de detectar la complejidad, y, eventualmente, de comprenderla. Y sólo la complejidad objetiva de determinadas realidades ha podido generar sujetos capaces de tomar conciencia de ella. La complejidad 'subjetiva' y la 'objetiva' están así, pues, sutil pero efectivamente relacionadas” (Navarro, 1996)

En la búsqueda de una redefinición del concepto sociedad.

La teoría sistémica de Niklas Luhman se inspiró en la obra de Talcott Parsons, de quien fue alumno en la Universidad de Harvard durante la década del sesenta. Para Luhmann el enfoque estructural-funcionalista de su mentor debía ser dinamizado mediante la utilización de diversas teorías provenientes de un sinnúmero de disciplinas científicas, entre ellas: la cibernética de segundo orden de Wiener, el cálculo matemático de George Spencer-Brown, el constructivismo radical de Von Foerster, la fenomenología de Husserl y, más recientemente, los análisis biológicos de los chilenos Humberto Maturana y Francisco Varela.
Todas estas disciplinas terminaron de refinar sus argumentos sobre el microsistema social dando forma definitiva a la famosa Teoría General de la Sociedad (Die Gessellschaft der Gessellschaft) publicada en el año 1997, después de treinta años de preparación. De acuerdo a Antonio E. Berthier, la obra de Luhmann pretende reconstituir a la teoría de sistemas como un aparato conceptual capaz de generar descripciones lo suficientemente complejas como para aspirar a absorber la complejidad de la sociedad moderna. Ahora bien, de acuerdo a Berthier, esta reconstrucción teórica se encuentra subordinada a su verdadero y legítimo objetivo: brindar a la sociología un nuevo instrumental de observación con un grado mayor de complejidad y abstracción que le permita redefinir su objeto de estudio, a saber: la sociedad (Berthier; 2001: 2).
Para Luhmann, el abordaje investigativo de la sociedad se encuentra rodeado de numerosas dificultades (entre ellas la carencia absoluta de referencias objetivas sobre éste término) las cuales han impedido a la sociología moderna alcanzar una determinación conceptual unívoca del mencionado objeto de estudio (Luhmann, 1998:27). Como consecuencia, desde hace un siglo se sigue recurriendo a los autores clásicos, a pesar de que éstos no dan cuenta de la complejidad del mundo contemporáneo. De ahí la imperiosa necesidad de confeccionar una nueva forma de hacer sociología, totalmente alejada del discurso sociológico tradicional, de las numerosas limitaciones teóricas, conceptuales y metodológicas del pasado.
Según dijera Gastón Bachelard, “frente a lo real, lo que cree saberse claramente ofusca lo que debiera saberse. Cuando se presenta ante la cultura científica, el espíritu jamás es joven. Hasta es muy viejo, pues tiene la edad de sus prejuicios” (Bachelard, 1979: 16). Con estas palabras el famoso epistemólogo francés introdujo el concepto de obstacles epistémologiques, con el cual significó que los conocimientos derivados de la tradición científica impiden un análisis científico adecuado provocando expectativas que en el mayor de los casos no pueden ser satisfechas.
En consonancia con estas proposiciones, Luhmann considera altamente improbable que una persona o disciplina pueda estudiar científicamente a la sociedad del presente partiendo de una serie de bloqueos cognitivos inconscientes propios de su tradición. “Estos obstáculos que bloquean el conocimiento –sostiene- están presentes en la idea de la sociedad que hoy prevalece y se manifiestan en la forma de tres hipótesis que se relacionan y se sostienen recíprocamente:

- Que una sociedad está constituida por hombres concretos y por relaciones entre los hombres.
- Que las sociedades son unidades regionales, territorialmente delimitadas, por lo cual Brasil es una sociedad distinta de Tailandia, los Estados Unidos son una sociedad distinta de lo que hasta ahora se ha llamado Unión Soviética, y también Uruguay es una sociedad distinta de Paraguay.
- Y que las sociedades, por tanto, pueden ser observadas desde el exterior como grupos de hombres o como territorios (Luhmann, 1998: 31-32).

Para el caso específico del sistema político de la sociedad, el bloqueo cognitivo más importante que opera actualmente puede resumirse en la siguiente sentencia por todos conocida: sociedad y política son dos objetos distintos e incluso antagónicos. De acuerdo a este razonamiento, quienes ejercen funciones en el ámbito de las organizaciones formales de la esfera política (entiéndase en municipios, legislaturas, ministerios, gobernaciones, etc.) se encuentran alejados –y hasta contrapuestos- del conjunto de individuos que conforman la sociedad.
La aceptación generalizada de este tipo de argumentos, según Jorge Galindo, ha provocado que la sociología -alejándose de todo afán de cientificidad- tome partido por la sociedad en lo que se observa como una confrontación con el sistema político. De acuerdo a este autor, “la sociología, contagiada de periodismo y moral, apuesta por los atributos normativos de la sociedad a la cual conceptúa como opuesta a una política caracterizada por su corruptibilidad” (Galindo, 2004: 3)
La obra de Luhmann busca romper esta línea argumental que habla de sociedad y política como objetos antagónicos. Su objetivo consiste, básicamente, en construir un concepto de sociedad totalmente desligado de las anteriores limitaciones discursivas que la circunscribían a los límites geográficos de las naciones o provincias. La sociedad, para Luhmann, es algo mucho más grande que un sistema compuesto por las acciones recíprocas de los individuos. Ella no vive. Tampoco se organiza de un modo humano, en base a fronteras y líneas divisorias. No pesa lo mismo que el total de los hombres y no cambia de peso por cada uno que nace o muere. Resulta inútil, por tanto, el seguir aferrados a conceptos humanísticos o territoriales de la sociedad. Hoy más que nunca, la globalización hace que cada evento particular incida en la totalidad del acontecer social.
Naturalmente, Luhmann no niega la existencia del hombre ni ignora la relevancia de las diferencias geográficas, climáticas, lingüísticas o culturales que determinan la vida de las personas que habitan este planeta y las hacen comportarse de manera heterogénea. Su teoría, simplemente, renuncia a deducir de estos hechos un criterio para la definición de un concepto tan complejo y dinámico como el de sociedad. A su entender, la sociología obtendrá los instrumentos conceptuales necesarios para aprehender a la sociedad tan sólo si aprende a observar a su objeto de estudio como una distinción operativa entre sistema y entorno. He ahí la transformación más profunda de su teoría: ya no se habla de objetos sino únicamente de distinciones.

De la distinción primigenia a la diferenciación funcional del sistema social.

La distinción sistema-entorno constituye el punto de partida de la teoría de sistemas luhmanniana. Según ella, “un sistema no puede darse independientemente de su entorno, en cuanto que se constituye precisamente al trazar, mediante sus operaciones, un límite que lo distingue de lo que como ambiente, no le pertenece” (Corsi, Espósito y Baraldi, 1996: 148). Ahora bien, trazar un límite no significa aislar al sistema sino, solamente, diferenciarlo de lo que le es ajeno. Todo lo que se encuentre fuera de un sistema pertenece invariablemente a su entorno. Dentro de este entorno, por su parte, existen otros sistemas para los cuales el primero es visto como entorno. Que es sistema y que es entorno, de esta forma, se encuentra directamente relacionado con la perspectiva de la observación.
Respecto del sistema sociedad, la distinción se realiza gracias a la comunicación. Es ésta la que hace, diferencia y modifica a la sociedad (y por extensión a todos los sistemas) y no los individuos, sus roles o relaciones, que para Luhmann se ubican dentro del entorno de los sistemas. Lógicamente, los hombres participan en todos los sistemas parciales funcionalmente diferenciados que existen en la sociedad pero no forman parte de ninguno de ellos por definición. Los sistemas, afirma Luhmann, se encargan solamente de reproducir al propio sistema y no a las personas.
Ahora bien, sobre la base de estas consideraciones cabría preguntarse cómo configura el sistema social sus relaciones con el entorno, puesto que supuestamente no puede mantener ningún tipo de contacto con el mismo. A los efectos de dar respuesta a este interrogante, deben introducirse los conceptos de autopoiesis y acoplamiento estructural.
El primero de estos conceptos fue acuñado en la década del setenta por los biólogos chilenos H. Maturana, F. Varela y R. Uribe (1974), quienes lo crearon para designar a una forma específica de organización de los organismos vivos. Según ellos, dichos organismos se caracterizan por la capacidad de producir y reproducir por sí mismos los elementos que los constituyen, definiendo de esta forma su propia unidad. Cada organismo vivo, en este sentido, vive y se reproduce gracias a un retículo de operaciones intrínsecas y no gracias a una acción proveniente de su exterior.
La teoría sociológica de Niklas Luhmann, tomó este concepto y lo trasladó desde el plano de los sistemas vivos al de los sistemas sociales. Al entender de Luhmann, puede individualizarse un sistema autopoiético en todos los casos en los que se pueda individualizar a un modo específico de operación. Respecto de los sistemas sociales, sus operaciones se encuentran compuestas por comunicaciones, las cuales se producen solamente en el interior de los límites de estos sistemas con prescindencia de sus entornos. Dichos sistemas sociales son, pues, autoreferenciales, permaneciendo cerrados a flujos externos de comunicación no necesaria, improductiva o destructiva.
Ahora bien, para Luhmann los sistemas no son completamente autónomos o autosuficientes, sino que necesitan indefectiblemente de un número elevado de presupuestos factuales pertenecientes a su entorno. La reproducción de la comunicación, por ejemplo, presupone un montón de condiciones que normalmente se dan por supuestas, entre ellas, un ambiente físico apto, sistemas psíquicos que puedan participar de la comunicación, etc. Esta limitación de los sistemas fue notada por Luhmann quien ideó el concepto de acoplamiento estructural para denotar a la relación existente entre un sistema determinado y los presupuestos del entorno que deben presentarse para que pueda producirse la autopoiesis.
Como puede apreciarse, el concepto de acoplamiento estructural se encuentra íntimamente ligado al concepto de autopoiesis. Aunque diferentes, ambos se posibilitan mutuamente en el sentido de que ningún sistema puede operar de manera autopoiéticamente clausurada si no se encuentra estructuralmente acoplado a su entorno.
A diferencia de los autores clásicos de la teoría evolutiva -que en el caso de los organismos vivos atribuyen la evolución a cambios exógenos provenientes del medio ambiente- Luhmann sostiene que los sistemas pueden ser irritados por el ruido del entorno, pero no pueden constreñirse a la adaptación por el mismo ya que, en sentido estricto, todo sistema ya está adaptado al propio entorno. La evolución, de esta manera, se originaría en las propias operaciones del sistema.
Al decir de Luhmann, durante el transcurso de los siglos la evolución produjo en el interior de la sociedad un proceso de diferenciación funcional que dio origen a una multiplicidad de sistemas parciales entre los cuales se encuentra el sistema social y el sistema político. El binomio sociedad y política, en este sentido, no debería ser pensado en términos amigo - enemigo sino, únicamente, desde una perspectiva genitiva, en donde la sociedad es la progenitora y el sistema político uno de sus muchos descendientes.

Macrosistema social y sistema político.

Actualmente se reconoce a Niklas Luhmann como el autor de la última gran teoría sociológica de carácter omnicomprensivo de la sociedad. Según este académico heredero de la teoría sistémica de Talcott Parsons, la sociedad debe ser pensada como un gran sistema social que ordena todas las comunicaciones posibles entre los hombres sobre la base de una diferenciación funcional u operacional de los sistemas.
Para Luhmann todas las funciones de los sistemas son igualmente importantes y necesarias para la sociedad. Lejos de sucumbir ante el peso de los prejuicios provenientes de la tradición sociológica, sostiene que la sociedad moderna se organiza de manera acéntrica, sobre la base de una multiplicidad de sistemas autónomos ubicados en un mismo nivel jerárquico y sin un órgano central encargado de conducirla. Todo intento de centrar a una sociedad funcionalmente diferenciada sobre un determinado sistema parcial –asevera- no hará más que encaminarla hacia su destrucción (Pintos, 1998: 4)
Esta polémica teoría coloca al sistema político en una posición secundaria, esto es, relegado del clásico rol de centro o núcleo social que alguna vez le otorgaran los sociólogos ilustrados del S. XVIII, para quienes el sistema político se erigía como instancia general de coordinación social.
Nótese aquí, sin embargo, que Luhmann hace referencia al sistema político en general y no al Estado en particular, el cual es visto como un sistema de decisiones organizadas, diferenciado al interior del sistema político. Conviene detenernos un momento en este punto a los efectos de dilucidar el papel específico que le asigna el catedrático alemán al Estado dentro del sistema político. El mismo es definido como una organización delimitada a través de confines territoriales que facilita la función del sistema político, es decir, la toma de decisiones colectivas de carácter vinculante. Dentro de un Estado territorial particular coexisten diversos sistemas organizados según un esquema de centro y periferia. El centro está compuesto por el Estado, único foco de orientación de la totalidad de las organizaciones políticas que integran la periferia, entre ellas, los partidos políticos y las organizaciones no gubernamentales.
La función asignada al Estado, como se dijo, es la de ayudar al sistema político en la consecución de su fin. Para ello requiere invariablemente de poder, el cual se diferencia y se fija a través de un código que distingue entre superiores e inferiores. Desde la desaparición del sistema feudal en la Edad Moderna esto ha sido así, el Estado ha utilizado su enorme poder para obligar a su subordinados a aceptar decisiones políticas.
Actualmente, en cambio, desde amplios sectores académicos se sostiene que el Estado-nación ha entrado en crisis. Para muchos, la globalización y el renacer de los localismos están minando su legitimidad política. Sobre la base de este nuevo escenario, la teoría sistémica de Luhmann claramente inserta un nuevo clavo al féretro del Estado-nación toda vez que apuntala su desplazamiento de la función reguladora de la sociedad asignándole un mismo nivel de importancia en relación al resto de las organizaciones políticas de la periferia.
Ahora bien, que Luhmann sustente esta tesis no constituye una verdadera innovación teórica. En este sentido, en las últimas décadas muchos analistas políticos le han asignado un rol residual al Estado-nación dentro del acontecer social. El verdadero y más polémico aporte de Luhmann al respecto reside en haber trascendido la crítica al Estado, englobando al sistema político dentro de los sistemas autónomos ubicados en un mismo nivel jerárquico dentro de la sociedad.
Aunque a algunos pueda parecernos discutible, la rigurosa teoría de Luhmann llega a la conclusión de que el sistema político no resulta más importante para la sociedad moderna que el sistema del arte, de la ciencia o de la religión. Lejos de haber un centro rector de la vida social, los sistemas se acoplan estructuralmente diferenciándose de manera funcional por medio de sus operaciones. Toda una ruptura con los supuestos sociológicos de Marx, Weber y Durkheim.

El sistema político como reductor de la complejidad social.

Desde la perspectiva sistémica, los aumentos de complejidad sobrevienen como consecuencia de incrementos en la variedad y el número de subsistemas autónomos y de aumentos en el número de sus elementos y relaciones dentro de los subsistemas. Así, para Luhmann, la continua aparición de subsistemas como consecuencia de operaciones de segmentación, estratificación, jerarquización, diferenciación funcional, etc., aumenta la complejidad de los mismos en la medida en que reproduce la diferenciación entre sistema–entorno en su interior.
Adicionalmente, la complejidad de un sistema se acrecienta al aumentar la cantidad de sus elementos, la cantidad de relaciones y de condicionamientos entre elementos, y la cantidad de relaciones y condicionamientos entre relaciones. En este sentido, el aumento en la cantidad de elementos en un sistema genera que en un determinado momento ya no resulte posible para cada elemento relacionarse con la totalidad de sus pares, lo que hace al sistema más complejo ya que obliga a sus elementos a optar por una cierta cantidad de posibilidades de relación y no por todas, dependiendo de la complejidad del entorno que rodea al sistema.
Al respecto resulta interesante señalar que la limitación de las posibilidades de relación entre elementos (que, por definición, convierte a un sistema en otro de características más complejas) colabora a su vez en la reducción de la complejidad de este mismo sistema, en la medida en que acota la capacidad de relación de sus elementos, y con ello, el rango de posibles elecciones que puede efectuar cada uno de ellos dentro del sistema.
La complejidad del sistema social, de esta forma, estaría dada –en primer término- por un aumento de la cantidad y variedad de los subsistemas funcionalmente diferenciados dentro de la sociedad (económico, político, religioso, científico, legal, etc.) y –en segundo- por un aumento en la cantidad y variedad de las relaciones, condicionamientos y selecciones que deben efectuar los individuos en su vida diaria, fuertemente potenciadas por la diferenciación funcional y el desarrollo tecnológico evidenciado en el último siglo.
Puesto que no resulta factible reducir la cantidad de subsistemas funcionalmente diferenciados en la sociedad (ya que todos los subsistemas tienden a reproducirse a partir de la especialización operacional) la reducción de la complejidad social se produciría a partir de las operaciones del sistema político, cuya principal función es la de producir decisiones de carácter vinculante (respaldadas por el uso de la fuerza física o simbólica) destinadas a generar confianza y seguridad en los individuos a partir de la regulación selectiva de las posibilidades (riesgos sociales) a su disposición.
Solo a partir de la amenaza de una acción coercitiva el sistema político logra reducir la complejidad social, expresada como la excesiva cantidad de sucesos posibles, alternativas y decisiones que deben afrontar los individuos. Así, “mediante la emisión de órdenes que obligan a todos, y el uso de estructuras de disciplinamiento simbólicas, el poder político es capaz de lograr una limitación extensa del rango de experiencias posibles concebidas y realizadas por los miembros de un grupo. De este modo, hace que sean menos probables las oportunidades que cada miembro percibe como negativas, y con ello obtiene una coordinación pacífica más manejable del comportamiento de los individuos y un tranquilizador estado de equilibrio social” (Zolo, 1992: 81)
En términos generales, el sistema político prohíbe, dificulta, alienta o autoriza determinados comportamientos sociales a través de su estructura de poder, lo que hace más probable la ocurrencia de determinadas acciones o sucesos, generando una reducción de la complejidad social. He ahí la paradoja esencial de la teoría luhmanniana de sistemas: “solo la complejidad puede reducir la complejidad” (Luhmann; 1998: 49)

Consideraciones finales.

El análisis planteado partió de señalar que la idea de sociedad que prevalece actualmente se encuentra viciada de numerosos obstáculos epistemológicos propios de la tradición sociológica. ¿Cómo concebir al sistema global, entonces? ¿Cómo una sociedad de carácter mundial o como un conjunto de sociedades regionales territorialmente delimitadas?
Claramente, Luhamnn se manifiesta a favor de la primera postura. A su entender, el sistema autopoietico de esta sociedad puede ser descrito sin ninguna referencia a las particularidades regionales. Los límites regionales que dividen el planeta, de esta forma, deben concebirse como “convenciones políticas relevantes para la diferenciación segmentaria del subsistema político de la sociedad global” (Luhmann, 1997: 7) En consecuencia, no tiene sentido continuar hablando de la “sociedad argentina”, “latinoamericana” o “europea” puesto que la única sociedad que existe es la sociedad mundial, que comprende a todos los Estados nacionales con prescindencia de los límites geográficos, las soberanías nacionales y el derecho internacional.
Las aduanas y los pasos fronterizos no separan sociedades ya que los sistemas no poseen límites territoriales sino funcionales. La diferenciación interna del subsistema político en Estados se produce para facilitar la principal función de este subsistema, a saber: la toma de decisiones colectivas de carácter vinculante orientadas a reducir la complejidad social a través de una preselección de sucesos posibles para los individuos.
Desde esta perspectiva, la teoría de sistemas elaborada por Niklas Luhmann resulta sumamente valiosa para el análisis del subsistema político de la sociedad moderna, al presente irritado por el inusitado aumento de la complejidad social. Lejos, entonces, de centrar su atención en el discurso sociológico tradicional (que consideraba al subsistema político como centro rector del sistema social) y/o en la relevancia de las diferencias lingüísticas o culturales que determinan la vida de las personas que habitan las distintas jurisdicciones territoriales en las que se divide este planeta, Luhmann se muestra preocupado por la posibilidad cierta de que en un futuro cercano el sistema político no tenga la capacidad de producir las decisiones necesarias para reducir la creciente complejidad social.
A su sensato entender, en el contexto de los actuales procesos globales y regionales que modificaron el rol de los subsistemas políticos modernos el peligro no se encuentra tanto en el surgimiento de un poder despótico o tiránico que coarte la capacidad de decisión individual y obligue a los ciudadanos a comportarse de manera uniforme y programada sino, justamente, en un déficit de poder que devenga en caos, confusión y desorden.



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